随着我国城市化进程不断加快、人口急剧增长、土地资源日渐匮乏，城市发展面临着巨大的空间压力，地下空间的开发利用已成为当务之急。

　　“地下空间平时常在人们的视线之外，许多人对其认识不足，重视不够。其实，地下空间和我们的生活密切相关。如小区内的地下车库，开发商、物业、业主为其权属发生纠纷的新闻时常见诸报端，如不妥善解决，将可能产生大量社会问题。”全国人大代表、安徽省蚌埠市市长王诚在接受《中国建设报》记者专访时坦言。

　　2016年，住房城乡建设部发布《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，要求各地科学合理地推进城市地下空间开发利用，大力提高城市空间资源利用效率，充分发挥城市地下空间综合效益，切实提高行政管理效能，提高城市地下空间规划建设管理水平，促进城市持续健康发展。力争到2020年，初步建立较为完善的城市地下空间规划建设管理体系。

　　在此背景下，全国各地都在探索地下空间的利用管理及不动产登记问题，有的城市出台了相关的地方性规章或文件，但在国家层面始终缺少统一性、规范性法律法规或政策。各地普遍存在城市地下空间利用管理缺位、建设资金短缺、产权归属不清等问题。

　　王诚说，城市地下空间的科学利用和管理，对于推动城市由外延扩张式向内涵提升式转变，改善城市环境，建设宜居城市，提高城市综合承载能力具有重要意义。但是，如何科学合理开发利用城市地下空间、如何准确对城市地下空间进行确权登记的问题愈发突出，严重阻碍了地下空间的有效开发利用，制约了城市发展。

　　王诚建议，为应对城市地下空间利用与管理过程中产生的突出问题，应该从4个方面入手：第一，完善地下空间法律法规体系。

　　城市地下空间应坚持“先规划、后建设”的原则，统筹安排、综合开发、合理利用。

　　城市地下空间规划编制应与城市发展战略相协调，充分考虑本地土地供需状况、水文地质条件等，重点分析地下空间统筹利用、土地节约集约利用，合理确定地下空间的建设规模、时序和发展模式。在此基础上，制订地下空间开发利用的详细规划和利用管理办法，统筹设计地下不同层级之间的设施配备，鼓励竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通开发，对地下交通、安全、商业等功能合理安排，提高整体性和系统性。

　　第二，健全地下空间利用管理体系。

　　借鉴发达国家的经验，在中央和地方政府层面明确负责地下空间开发利用的专门机构，负责统筹协调地下空间开发利用的重大事项。

　　在中央层面，建立多部门共同参与的综合协调制度，构建一整套协调利益关系的准则、方法和程序。

　　在地方层面，明确发展改革、规划、建设等部门在地下空间开发管理中的职责，坚持公益优先，发挥市场积极性并作为推动力量，形成市场推动、专家咨询、部门监管、政府最终决策的管理体系。

　　第三，建立地下空间多渠道投融资体系。

　　在对城市地下空间建设用地实行有偿使用的情况下，加大优惠政策扶持力度，支持和鼓励企业和个人投资建设人防工程，特别是地下停车场、地下过街通道等兼顾人防要求的社会公益性项目，政府应给予适当的资金扶持和政策优惠，形成政府、社会团体、企事业单位及个人多元化开发建设城市防护工程的新格局。

　　同时，要积极搭建融资平台，着重解决地下空间建筑物及构筑物产权出让、抵押、转让等问题，鼓励采取PPP等新型社会化建设模式，不断拓宽人防工程和地下空间开发建设的融资渠道，实现融资方式的多样化，为大规模开发建设人防工程和地下空间提供资金支持。

　　第四，制定地下空间产权制度体系。

　　首先，应从国家层面对城市地下空间开发利用管理及不动产登记工作进行立法，解决城市地下空间的部门职责、管理主体、开发方式、人防工程配建比例、连通义务等核心问题。

　　其次，在国家还未出台城市地下空间相关法律法规的情况下，地方政府可先行先试，结合本地实际，制定出台暂时性地方性行政法规，推动地下空间利用管理及不动产登记难问题。

　　最后，制定地下空间不动产确权登记政策，对人防设施明确归人防部门所有，统一由人防部门使用管理登记；对非人防设施在详细性规划时明确，什么设施属业主共有，什么设施属开发建设单位所有，通过完善的产权制度体系促进地下空间科学利用。