中国的国家公园呼之欲出

　　《建立国家公园体制试点方案》，明确指出国家公园由国家批准设立并且主导管理。这一点是与以往最大的区别。

　　很多人都去过公园，但你是否了解国家公园是怎样的公园？为何要建设？如何建设？

　　“世界上很多国家都有自己的国家公园，很可惜目前我们还没有，准确的说还没建成。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师钟林生告诉法治周末记者。

　　从1980年代起，中国在国家公园建设上也进行了不少探索，照业界的看法，虽然不少地区冠以“国家公园”的名号，但从其管理体制上看，并非真正意义上的国家公园。

　　建立国家公园体制的概念，在2013年十八届三中全会上首次提出。2015年5月，国务院13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，提出建立国家公园体制试点。截至目前，我国有10处国家公园体制试点，但均尚在建设中。

　　9月底，中办、国办印发了《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)，在总结国家公园体制试点建设的基础上，对国家公园体制的建设给出进一步指导，并列出了时间表。要求到2020年，国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园。到2030年，国家公园体制更加健全。

　　有专家指出，乍看上去，《总体方案》和其他类型的自然保护地(例如风景名胜区、森林公园、地质公园等)指导意见没有大的差别，但《总体方案》中明确指出国家公园由国家批准设立并且主导管理。“这一点是与以往最大的区别。”

　　上述专家介绍，以往各类自然保护地建设情况是，虽然由国家批准颁发牌照，但管理运营是地方政府负责。一些地方按照“谁投资、谁受益”的标准，利润很多归入开发、管理公司和地方财政“囊中”，使景区、保护区成为了这些地方政府的“小金库”“摇钱树”。还有一些地方，因为利润的指标、或者因为GDP的指标忽视了对生态的保护，甚至生态环境被破坏。而国家公园建设大有“中央兜底”的决心，无论从保护等级还是从决心来看，都是“史上最强”“尺度最大”。

　　此外，《总体方案》着眼于自然保护地区管理体制的改革，不仅对国家公园体制试点建设，且对其他自然保护地的体制改革也给出了指导意见。

　　自然保护地管理暴露出的问题

　　概念上，国家公园是指“由国家确立的，以保护具有国家代表性的大尺度自然生态系统为目的的陆地型或海洋型区域，其主要功能包括生态保护、社区发展、科研宣教和游憩利用，目的是以小面积的利用实现大面积的保护”。

　　中国科学院地理科学与资源研究所助理研究员虞虎对法治周末记者介绍：“国家公园与国家自然保护区、国家风景名胜区等自然保护地一样是保护地的一种类型，不同之处在于它是一种综合性的、全面的保护完整结构的自然生态系统及其孕育的生物栖息地和自然景观，强调国民对自然的平等享用和自然资源的可持续利用，强调"国家所有、全民共享、世代传承"。彰显国家形象。”

　　中国未来研究会旅游分会副会长刘思敏告诉法治周末记者，国家公园着眼点是强调自然资源原生态、完整性的保护，莫高窟、故宫等人文文化资源不可能列入进去。

　　公开资料显示，国家公园概念最初始于美国。1872年，美国建立了世界上第一个国家公园“黄石国家公园”。此后的一个多世纪以来，国家公园在全世界范围内不断涌现。

　　中国在国家公园建设上也进行了不少探索，但是按照业界的看法，虽然不少地区冠以“国家公园”，但在管理体制上并没有彻底变革。

　　2015年，发改委联合国土部、环保部等13个部门印发了《建立国家公园体制试点方案》，此后在同年《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出，将在9个省份开展“国家公园体制试点”。此后，全国范围内启动了国家公园体制试点工作。

　　《总体方案》在国家公园体制试点的基础上，进一步推动自然资源科学保护和合理利用。

　　“提出建设国家公园与我们生态文明改革发展阶段的需求有关。”钟林生对法治周末记者说，从1956我们国家建立第一个自然保护地开始，到现在类型丰富，数量很多。从自然保护区类型上看，有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景区、沙漠公园、海洋特别保护区等10余类组成。类型丰富，每一种类数量都不少，目前总共一万多处，约占陆地国土面积的18%，国家级别的占三千多处。

　　这些保护地，在推进国家的环保事业和可持续利用方面取得了很大的成绩。但自然保护地仍然存在着诸如过度开发、污染、保护不力等不少问题，种种问题凸现出来的是管理体制方面的滞后。

　　钟林生说，最突出的问题是管理体制的交叉重叠，同一个保护地挂几块牌子。另外，部门之间的条块分割，割裂了生态系统的完整性。导致该保护的没有保护好，该利用的没利用好。

　　“乘着深化改革的东风，利用国家公园体制建设的这个机会，对中国的保护地进行优化重组，进一步研究功能定位。同时也会把其他的保护地功能、定位、管理等方面重新梳理。”

　　公园管理要“化繁为简”

　　在多位专家看来，《总体方案》更着力于管理方式的改革。

　　从生态保护的过程看，管理重叠、条块分割等问题较为严重，往往是同一个区域多个“牌子”。钟林生说，例如神农架地区，既是自然保护区、风景名胜区，又是森林公园、地质公园，更是国家5A级景区。交叉重叠、带来了行政资源的浪费。

　　另外，目前自然保护地的划分与主管部门相挂钩，例如森林公园是林业局管、自然保护区是环保部和林业局管，风景名胜区是住建部管，导致多头管理、平行管理、条块分割管理等情况较为普遍，给自然保护地的有效管理造成很多障碍。

　　2016年4月13日，《中国青年报》曾在《挂职博士眼中的基层公务员生态》一文中，描述某自然保护区多部门管理、多头管理、条块管理的乱象。江姓博士在挂职该自然保护林区文体新广副局长时，局长曾告诉他土地荒时归国土资源局管，长了草归农业局管，长了树归林业局管。山里湖泊里的水超过6米，归水利局管，低于6米属湿地，归林业局管。让博士感到更有意思的是，青蛙“在河里的时候归水利局管，到了岸上就属林业局管了”。

　　记者注意到，类似条块分割管理对景区的管理产生了不小损害。有媒体曾报道，某景区所在地区违规建设小水电站，给景区生态环境造成了难以修复的破坏，且导致河道下游河床抬高、枯水，给周围百姓生活带来安全隐患。尽管，这些小水电站被政府叫停，多数也未通过环保部的审核，但其竟仍屡禁不止。被查时，这些小水电站拿出某平行主管部门的“准生证”，继续修建。

　　条块分割、多头管理等管理体制问题不解决，生态保护必将依然存在隐患。

　　这也是《总体方案》重视解决的问题，钟林生指出，《总体方案》多次出现要将管理“化繁为简”，要求建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，使交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决。“国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。”《总体方案》如此要求。

　　另外，对于国家公园建设，《总体方案》多次强调了生态保护的完整性、系统性。钟林生对法治周末记者说，在该文件中可以看到关于国家公园范围的划定，打破了以往“按照资源类型分类设置保护地的体系”，更讲求“原真性”和“整体性”。

　　例如，《总体方案》指出，“确保国家公园的面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性”、“逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准，理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为代表的自然保护地体系”。

　　“这意味着，从关注于森林、湿地、地质等单一类型的管理，走向系统化的整体性的管理模式。”钟林生表示。

　　国家公园建设将注重公益性

　　由于国家公园等级相较其他自然保护地类型层级高，而且以中央财政出资保障为主，为了给地区增加收入、增强知名度，一些地方有可能出现不顾自身条件申报的情况。钟林生指出，在未来的国家公园建设过程中，各地一定要深刻理解国家公园的内涵，应本着保护生态、坚持全民公益的态度出发，切实将国家公园建设好。

　　“国家公园和以往的景区、自然保护区等最大区别是中央政府占主导地位。”

　　刘思敏指出，《总体方案》中明确，国家公园的一部分所有权由中央政府直接行使，另一部分委托省级政府代理中央行使。而且“条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使”。

　　但现在的景点、名胜，有很多是地方政府的“小金库”，地方财政收入的重要补充，鲜有归中央政府的。

　　刘思敏介绍，一些名号虽为国家级自然保护区，但实际上很多只是由国家发牌，真正实施管理权的还是地方政府成立的管理委员会。权力在地方政府，省一级政府都很少，多数是市政府或者县政府实施管理权。而且管理权也可能发生变化。

　　还有，以往景区开发是本着“谁投入、谁收益”的原则。刘思敏举例说道，作为世界文化与自然双重遗产、世界地质公园、国家5级旅游景区、国家级风景名胜区、全国文明风景旅游区示范点的黄山，其经营管理是由黄山旅游(600054,股吧)发展股份有限公司代理。

　　公开资料显示，1996年8月13日，黄山旅游发展股份有限公司与黄山风景区管理委员会签订关于授权管理黄山风景区门票事宜的协议，期限至2036年年底。记者在黄山市政府网站上看到，黄山风景区管理委员会标注的是黄山市政府直属机构。

　　当然，在建设国家公园时，也意味着中央政府要付出的更多，有时需要“兜底”。刘思敏介绍，国家公园的建设和运管费用方面，如果所有权(国家公园的全民所有自然资源资产所有权)是中央政府直接行使的，就由中央直接“买单”通过中央财政支付；如果委托省级政府行使的，由中央政府和地方政府协同管理，根据事权分担费用。

　　“未来我国的国家公园建设必定更注重公益性。”刘思敏说，美国的国家公园管理费用，是由国会拨款出资，由国家设立的公园管理局没有利润指标。我们未来国家公园体制建设也会朝着这个方向发展，不以利润、创收为主要功能，而更重视其战略、文化传承方面的重大作用。未来国家公园的门票可能也会降低。

　　《总体方案》中规定，国家公园明确生态文明的重要组成部分，不许搞经营，收支两条线，赚的钱交给财政，花钱财政拨款，不存在盈利。且要求财政公开透明，全部用在国家公园的保护上。只能在国家公园周边建设入口社区和特色小镇。

　　当然，国家公园不是做福利，首先是做好生态保护，更要着眼于为中华民族保护生态空间、将自然生态的原生性、完整性保护下来，全民共享、世代传承。刘思敏最后说。