9月26日，中办、国办印发了《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）。

　　国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。

　　党的十八届三中全会决定首次提出建立国家公园体制。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，对建立国家公园体制提出了具体要求。

　　国研中心社会发展部研究员苏杨对21世纪经济报道记者介绍，此次发布的《总体方案》是我国自然保护地管理体制改革中的重要文件。不过需要强调的是，我们需要建立的并非国家公园这一实体，而是国家公园管理体制。国家公园体制改革涉及到13个部门，部门之间能否实现有效协调将是改革的一大挑战。

　　21世纪经济报道记者获悉，从2015年开始我国已设立包括三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措在内的10个国家公园体制改革试点。

　　为何要建立国家公园体制

　　《总体方案》提出，改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。

　　据初步统计，到2011年底，以自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等为主体的各种保护地面积已接近我国陆地国土面积的20%。其中，自然保护区面积约占国土面积15.59%，为所有保护地的3/4以上；风景名胜区和森林公园约占3%；其它区域则面积很小。

　　各种保护地涉及的管理部门有林业、环保、住建、国土、农业、海洋、水利、科技、教育、旅游、中医药等十多个部门；管理层级通常有国家和地方两个级别，有些在地方级中还分设省、市（县）级，其中自然保护区的情况比较典型。

　　全国人大环资委法案室副主任王凤春对21世纪经济报道记者介绍，各种保护地目前缺乏总体的、科学完整的技术规范体系。各部门制定自己的技术规范和标准，分类体系混乱，功能定位不够合理，自然保护区、风景名胜区“过度保护”和“过度利用”的现象并存。

　　“各类保护区的公共管理职责不够明确。中央、地方事权划分不清，财政支出责任不合理，相关行政管理部门过多过乱，基层管理能力薄弱，不少保护区管理机构难以开展基本的巡护管理、资源调查等活动。”王凤春称。

　　因此，国家发改委在解读《总体方案》时强调，我国建立国家公园体制的根本目的，就是以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。

　　建立统一事权、分级管理体制

　　为此，国家提出要建立统一事权、分级管理体制。

　　其中，在建立统一管理机构上，整合相关自然保护地管理职能，结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。

　　对此，苏杨建议，利用建立国家公园体制的机遇，设置对全国的国家公园进行统一行业管理的国家公园管理局。

　　王凤春提出，从各国情况来看，在环境或者资源管理行政部门下设置专业化管理机构是比较可行的途径。如美国联邦政府在内政部下分设土地管理局、鱼类和野生生物服务局、国家公园服务局；在农业部下设立森林服务局，分别管理不同的保护区；巴西联邦政府在环境部下设立生物多样性保护局，统一管理各种保护区。

　　苏杨认为，从改革路径来看，在国家公园体制建设期，可先由省级地方政府垂直管，条件成熟时逐渐上交国家，由国家直接行使所有权。这样，国家公园基层管理机构与地方政府的事权不交叉，各司其职，整合后的国家公园管理机构暂时可保留多块牌子（如自然保护区管理局、风景名胜区管理局），以在中央机构改革完成前衔接既有资金渠道和优惠政策。

　　此外，《总体方案》提出，在分级管理体制上，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。