火山岩浆凝聚而成的腾冲山多，有“十山九无头”之说。但腾冲人的母亲山高黎贡山不在此列。

　　高黎贡山北起西藏高原，南达中印半岛的缅甸境内，南北长600余公里，地处横断山区南段，相对高差达4000米以上，垂直气候带特征明显。总面积达40.55万公顷的云南高黎贡山国家级自然保护区不仅是云南最大的自然保护区，还因最丰富的生物多样性，被联合国教科文组织接纳为“世界生物圈保护区”。

　　这里是探险和科考的天堂。明代旅行家徐霞客曾长途跋涉翻越高黎贡山，考察植被地貌；20世纪初叶，有“植物猎人”之称的英国植物学家的福瑞斯特把高黎贡山特有的大树杜鹃标本运回了大英博物馆；这里也是500多种鸟类的最佳栖息地。每年，数以万计的国内外观鸟者云集高黎贡山。高黎贡山的百花岭，被广大鸟友取名“中国的五星级观鸟圣地”。

　　然而，这样一个拥有丰富自然资源并有游人进入的保护区，从2011年被批准建立国家公园后却建设滞后，养在深闺。

　　3月，高黎贡山国家公园建设项目发布环评影响评价公众参与第一次公示，将大力发展特种生态旅游。6月26日，21世纪经济报道记者致电保山市环保局得知，环评报告尚需国家环保部批准。

　　建在国家级保护区里的国家公园，如何处理好保护和发展的关系？经营风险大于常规、对环境冲击减到最小的特种生态旅游，是不是保护区里最适合开展的旅游？

　　同为保护区体系的国家公园和自然保护区，孰轻孰重？在我国提出对9个省份的国家公园体制试点之际，高黎贡山样本，无疑具有探索意义。

　　索道曲折

　　客运索道，正成为不少拥有森林或高山资源的旅游目的地标配。

　　虽为国家公园，茫茫高黎贡山，并没有一条索道上下山，目前有两条徒步线路。

　　2013年秋，杨正晓和腾冲县委一行人去高黎贡山徒步，他走得最快也走了7个小时。回家后他才觉得腿疼，幸好当晚用半桶及膝的热水泡上，第二天才痛感全无。杨正晓，现任腾冲市委书记。

　　长时间的徒步对不少游客来说，望而生畏。没有索道，显然人流量会受到一定限制。

　　“国家公园的建设，索道历经曲折。”高黎贡山旅游度假区管委会有关负责人对21世纪经济报道记者说，建设首先需要资金。

　　几年前，保山市政府想通过招商引资来建设国家公园，适度发展高端旅游。据说有来自上海的投资方曾达成意向合作，包括索道建设。但后因投资大，回收周期长未有下文。

　　高黎贡山旅游度假区管委会于2012年应运而生，目的在于推进高黎贡山-潞江坝景区旅游综合开发建设。如今，由于国家公园建设推进缓慢，这一管理辖区主要以发展潞江坝的小粒咖啡种植基地和热带水果产业为主。

　　“索道建设更重要的是审批。”6月26日，云南高黎贡山国家级自然保护区保山管护局（下称保护区管护局）有关负责人对21世纪经济报道记者说，高黎贡山国家级自然保护区和高黎贡山国家公园的主管部门都是林业部门。

　　记者在保山市林业局的工作报告中看到，高黎贡山国家公园建设是保山推进全域旅游发展10项重点工作之一。目前，保山市永昌旅游投资公司作为投资主体，正在开展规划设计、门禁系统选址、索道项目申报、景区管理等。早在2014年，北京起重运输机械设计院就完成了索道建设初步技术方案，并将索道建设纳入了高黎贡山三期规划（2017——2027年）。

　　然而，报告指出，国家林业局对在国家级自然保护区建设索道管控较为严格，索道建设项目审批难度大。

　　按照国家环保部2009年颁发的国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）第8条旅游活动管理规定，有条件的自然保护区可以开展生态旅游活动。但旅游区域的范围严格限制在实验区范围内，不得在核心区和缓冲区开展旅游。旅游活动应采取“区内游、区外住”的旅游方式，不得在区内建设索道、宾馆和餐饮等设施。

　　“目前，生态旅游在国内还是小众旅游，而建索道更多是满足大众旅游的需要。”保护区管护局有关人士对记者说，尽管按去年实施的《云南省国家公园管理条例》规定，国家公园有游憩展示区和传统利用区。但高黎贡山国家公园和自然保护区相当一部分面积是重合的。因此，在自然保护区开展旅游活动，必须严格科学地进行环境容量测算并通过环境影响评价。

　　“鸟塘”争议

　　如何协调好保护和发展？尽管国家公园尚在“深闺”，但在高黎贡山自然保护区内，百花岭长达10余年的观鸟生态旅游早就开始探索。

　　百花岭生态旅游区规划面积94平方公里，其中属保护区实验区46.31平方公里，包括周边社区的两个乡镇6个行政村约60多个村庄。由于百花岭是集体林，可以做旅游，百花岭的科研站则承担游客住宿。

　　“有的保护区为了发展旅游，砍了树，剥了皮。高黎贡山太大，我们组织团队来看了，导游到不了，陪同的林业人员人手也不够，这才想到了做高端观鸟。”保护区管护局有关人士对21世纪经济报道记者说。

　　高黎贡山分布着525种鸟类，约占中国鸟类总数的1/3，云南鸟类总数的1/2，是中国鸟类多样性最为丰富的地区之一。每年10月至次年5月的观鸟最佳季节，这里都聚集着大批国内外科考人员、鸟类摄影师和旅游者。

　　见观鸟可以收费，科研站住不下了，百花岭村开始培训村民，让当地人上山带着观鸟者，下山提供农家乐。据说一年下来光向导费就上万元。“这样一来当地百姓不拿气枪打鸟了，外地人打鸟他们还会干涉。”保护区管理局有关人士说。

　　但争议发生在了“鸟塘”。

　　一个偶然的机会，当地村民在百花岭往山上架了水管，结果山上的鸟很喜欢到滴水池塘饮水嬉戏。这让农民发现了商机，干脆搭个凉棚让观鸟人来拍照。如此一来，争相效仿。管理部门做过调查，百花岭行政村一共680户2000多人，一年旅游收入1000多万元。鸟儿成了农民们的“财神爷”。

　　但这些“人造池塘”引起了保护区和管委会的忧虑。6月，保护区管护局有关人士在电话里对21世纪经济报道记者说，“生态旅游既要开发，又要考虑生物多样性。”高黎贡山处于横断山区南段，被环保部列入全国35个生物多样性优先保护区域之列。

　　他说，人造池塘采取投放食物如苹果吸引大量鸟儿来饮水，鸟的密度大。如果禽流感爆发，应有怎样的应急措施？会不会造成濒危物种消失？还有，鸟本来是在野外觅食，人工投食的结果会不会导致鸟类的体重增加？会不会影响鸟类的生物进化？这些问题都需要鸟类学专家的进一步研究，并提出指导建议。

　　他还认为，建鸟塘诱拍的观鸟活动还可能引发矛盾。部分人家有山林或池塘的，一年可以收入上百万元，没有的村民就没有收入。

　　6月26日，在百花岭曾做过多年监测的鸟类学专家、西南林业大学教授韩联宪在电话里告诉21世纪经济报道记者，在国外的一些保护区为了发展生态旅游，也会适度对生物进行干预和管理，比如泰国有的公园冬天没水了，会人为修建一些水窖，草不够了人为种植一些草，但国外的实践是成功的。

　　目前不仅高黎贡山，云南的思茅、盈江，还有四川、河南为了观鸟，均在挖水塘。就高黎贡山而言，他认为问题没有想象的那么严重。昆明的红嘴鸥多达30万只，照样和人类和谐相处。根据研究人员在保护区的初步观察，如果游客多了，小型鸟的种类确实有增加，大型鸟类有主动躲避游道的趋向。

　　韩联宪说，他曾在20年前无干扰下，对百花岭垂直鸟类分布做过研究，但那时看不到一些隐蔽的鸟。现在，通过投食发现一些隐蔽的鸟类，反倒成为有些学者的研究方法，但这不是主流。他认为，诱拍对鸟类生物多样性到底有多大影响？这样的课题研究应该开展。

　　但他同时认为，保护区周边百姓在适当地点挖饮水塘是可行的，怎么做要用科学来指导，比如如何建食塘、投放的量和时间，如何保持鸟的野性？至于利益分配不均，可以通过村委会来组织协调，或者成立鸟类保护协会，以基金的方式进行再分配。

　　“生态旅游要有当地居民参与，才有保护的动力。”韩联宪认为，当地居民对自然环境的维护与影响比旅游者更为直接，唯有经济发展之后才能真正切实地重视和保护自然。

　　公园谁管？

　　国家公园是一百多年前美国始创的一种保护地模式。

　　专家认为，国家公园是国际通行的生态环境保护理念，而非旅游开发的概念。同时，国家公园也不等于自然保护区，它更强调兼顾保护与发展。

　　但国家公园在中国尚属新鲜事物。目前，国家发改委联合13个部门正在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海九省市开展为期3年的国家公园体制试点。

　　高黎贡山国家公园，就是在两大自然保护区的基础上设立。2011年，云南省政府批准建立的高黎贡山国家公园总面积达10万公顷，其中云南高黎贡山国家级自然保护区（保山）片区面积81443公顷，占80.7%，云南龙陵小黑山省级自然保护区以及高黎贡山和小黑山保护区之间的生物走廊带、周边国有林面积19516.8公顷，占19.3%。

　　云南省出台的《国家公园管理条例》规定，省人民政府林业行政部门负责本省国家公园的管理和监督。主管自然保护区也是林业部门。同一个部门主管两种不同的保护区，到底孰轻孰重？

　　国家发改委指出，早在2008年以来，我国就开始探索国家公园体制建设，相继在云南、黑龙江等地开展试点，但仍沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制，许多管理的共性问题没有得到解决。

　　韩联宪主张借鉴美国做法，国家公园由专门的管理局来管。美国国家公园的主管部门是美国内政部下的国家公园管理局。因是国家投入，游客进入黄石国家公园票价很优惠，美国所有的国家公园门票最高不超过20美元，年卡费用最高为50美元。既然是国家公园，保护是第一位的。美国国家公园有建设计划，因保护的需要对游客实行逐步开发，如定期开放1号区域，对2号区域进行保护。

　　那么，经营风险大于常规、对环境冲击减到最小的特种生态旅游，适不适合也在国家公园里开展？21世纪经济报道记者看到，按照云南省国家公园管理条例，国家公园设有游憩展示区和传统利用区。但在实际操作中，有些环节并没有得到足够的重视。

　　高黎贡山国家公园成立后，沿途设置了垃圾桶，但随着上山的游客增多，护林员巡山时清运已经跟不上。保护区管理局有关人士对21世纪经济报道记者说，按照保护区的要求，陪同人员都会对上山人士进行教育，产生的垃圾不准丢进山里，不准吸烟带火种，一草一木不得采摘，不能踏出规定路线一步等。“生态教育是生态旅游的重要一环。否则，任何以牺牲资源为代价的开发，都是失败的。”他说。