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贺雪峰:“三个轮子”一起转才是最好城市化

http://www.chla.com.cn 2017-06-19 来源: 作者: 发表评论(0)

  中国正处在最为快速的城市化进程中,采用何种城市发展战略一直是学界和政策部门讨论的热点。以下笔者也就中国城市化发展战略谈几点不成熟的意见。

  一、城镇化还是城市化?

  当前主流提法是城镇化,即中国城市化是包括城和镇两级,其中核心是将全国2000多个县城的城市化纳入到中国城市化进程中,发展县域经济成为城市化的重要组成部分。

  从城市化的角度来讲,以城关镇为重点的县域经济显然应当是城市化的一个部分,因为进入县城的人口一般都已从农业中脱离出来,进入到了二、三产业,实现了就业与收入的城市化转向,是不容质疑的城市人口了,也就是已经城市化了。

  不过,从发展的角度来看,县域经济发展潜力比较有限。一个县,几十万人口,特别大的县可能有一百多万人口。发展县域经济,将主要人口集中到县城,县城人口可以达到十多万乃至数十万,可以达到一个中小城市的规模,但很难形成一个健全城市发展所需要的规模效应,很难形成相对独立健全的城市基础设施与服务体系,比如县城一般没有大学。也就是说,因为聚集程度不够而无法产生规模效应。正是因此,当前中国县城开发大多只是开发了房地产,而缺少工业经济的发展。尤其是中西部地区,县域经济的发展往往变成了在县城开发房地产,然后鼓励农民进城买房。因为县城缺少二、三产业就业机会,农民在县城买了房却住不下来,由此造成全国中西部农村普遍存在的县城大量房地产要么卖不出去,要么卖出去了却无人住的现象。

  相对县级来讲,地市一级人口一般在数百万人,若以地市一级为基础进行城市化,则可以轻易形成人口在一百万甚至两百万的城市规模。这样一个城市规模可以建立相对独立完善的城市服务体系和相对健全的基础设施,也就有了二、三产业充分发展的机会。有了二、三产业的发展,就有了就业机会,进城农民就可以从城市获取收入,他们也就可以在城市中生活得下来。

  也就是说,如果将城市化的重点放在地市一级,农民在地市一级买房子就可以相对容易获得二、三产业就业与收入机会,就可以在城市住得下来,生活得好。同时,因为地市一级距进城农民所在村庄不远,一般都在一个小时车程以内,进城农民就可以同时兼顾仍然留守在村庄的父母以及土地。

  我以为,当前在市县两级的城市化中应重点发展地市一级的城市化,而相对限制县级城市化。如果中国城市化不是在2000多个县推动,而是在300多个地市一级推动,就可能更加具有规模效应,更加可以让进城农民居住就业统一,更少空城,从而更高质量的城市化。

  二、建开发区是个好办法

  快速城市化就必须要有土地的城市化,建开发区是土地城市化的好办法。

  城市化总是在已有建成区基础上进行的城市化,已有建成区也就是建设完成的区域,其上已经有了密集的基础设施、生产生活设施,已经容纳了密集人口和附着了密集利益。通过对建成区的改造可以提高建成区的人口容纳能力,不过,这种人口容纳能力的提高是相对有限的,且对建成区的改造会涉及土地上既得利益调整,从而会引发各种矛盾。因此,依靠建成区来容纳大量进城人口,成本高而效率低。

  另外一种城市化的办法是在城市近郊征地开发,这也是土地城市化的主导模式,因为正是通过由城市建成区向四面八方的城郊拓展,才扩大了城市面积,形成了容纳新的生产能力与新增城市人口的新城区。现在的问题是,因为城郊农村已经形成城市化预期,而在土地上进行了大量的建筑,城市化的征地往往会引发冲突,城市化的每一步都会引发激烈矛盾。城市化起来真的是不容易。

  这个意义上讲,在大中城市周边进行新区建设,搞开发区模式,是个好办法。一个开发区,规模大的如上海浦东新区、重庆两江新区、天津滨海新区、成都天府新区、中央刚批准的雄安新区,规划面积可以超过1000平方公里以上。这些超级开发区,按人均100平方米城市建设用地面积计算,一个1000平方公里的开发区就可以容纳数百万甚至上千万城市人口。目前全国200多个国家级开发区可以容纳数以亿计的城市人口。此外还有大量省市级开发区也可以容纳大量新增城市人口。在省会城市、地级市以及沿海城市经济带的县市设立各个层次的开发区,可以吸纳大量城市化人口。

  各级开发区都要占用土地,按进城人口占用建设用地面积每人100平方米来计算,若有5亿进城人口,则要占用建设用地总面积为7600万亩,即使建设用地全部占用耕地,容纳5亿新增城市人口的开发区占用耕地最多也只需要7600万亩。进城农民会退出宅基地,一般农民占用宅基地面积一般要远远超过人均100平方米,农民退出宅基地面积应当很容易补回这7600万亩建开发区所占用耕地。当然,农民并非一进城就会退出宅基地,而需要有一个相对较长的缓冲期。若开发区可以容纳5亿进城人口,中国城市化也就可以完成了。

  建开发区的好处是,可以在相对较大的未进行建设的土地上进行城市规划与建设。进行开发区建设的区域一般都是人口比较稀少,建筑也不多的农村区域。选定为开发区之后,进行征地相对比较容易,成本也比较低。征地并搬迁以后的土地上搞规划和建设,可以充分利用土地,充分按规划要求建最有效率效益的设施,充分按照城市建设要求进行建设。一句话就是,在一张白纸上可以画最好最美的图画。开发区可以整体规划,分期建设,防止开发区建设上的浪费现象。

  三、“三旧改造”要慎重

  当前城市化进程中,有大量城市“三旧”地块上已经覆盖了各种权利与物业,这些覆盖了权利与物业的“三旧”地块,使用效率低,脏乱差,成为城市建设的洼地。因此,对旧城镇、旧厂房、旧村庄进行改造就不只是增加了城市建设用地,提高了城市建设用地的效率,而且可以美化城市环境,提高城市品质。不过,因为“三旧”上面附着的利益太多,所有“三旧”权利主体都试图借“三旧改造”来实现利益最大化,导致“三旧”改造成本巨大,“三旧”改造变成了城市财政失血的无底洞。这种财政失血有两种方式,一种是大量财政资金的直接投入,另一种是“三旧”改造中城市土地出让金的返还。结果就是,改造一个城中村,城市政府花费数十亿改造出了无数千万富翁。没有无缘无故的财富,当城中村改造会改造出无数千万甚至亿万富翁时,这个城市就在失血。

  因此,城市化的重点不应当是“三旧改造”,而是开发区模式。既然“三旧”上已经附着了大量刚性利益,城市建设尤其是初期阶段,不到万不得已就不要去碰“三旧”。

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编辑:liqing
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