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城市规划不能没有公众参与

http://www.chla.com.cn 2011-12-20 来源:第一旅游网 作者:倪碧野 发表评论(0)

  11月30日,国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁与中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠,就“更好的公众参与,更好的城市规划”这个话题进行了对话,探讨了城市规划和公众参与的主体、对象、评价标准以及相互关系等问题,同时强调了公众参与在中国城市化发展不同阶段的地位和作用,讨论了实践过程中遇到的问题与困惑,更进一步探索未来公众参与的范围与形式.

  案例:河南阜阳当年要建机场,在全市大会上,全场的观众、参与者都给予这个建议热烈的支持掌声。按照公众参与程度来看,这并不仅仅是领导或者专家一拍即合的决策。但实践证明,阜阳修建机场违背了科学规律,违背了经济发展的规律。

  李铁:规划评价是个复杂的体系。河南阜阳当年要建机场,当时在全市的大会上,领导雄心勃勃讲阜阳要打破几十年没飞机场历史的时候,全场的观众、参与者都给予热烈的掌声,按理,这符合公众参与的程度,我想当时很多人的掌声也是发自内心的。可是那个时候对资源的理解是不一样的,当实践证明机场违背了科学规律,违背了经济发展的规律,而变成一个废墟的时候,大家才知道这个投资是错的,但已经晚了。当时大家都投了赞成票,不能说没有公众参与,但受大家对当时条件认识的影响,感觉这是非常好的决策,因为中央批这么大一个项目投入这么多钱来建这个机场,对阜阳的经济发展起到很大的促进作用。但实际上它不符合经济规律,因为他的经济条件不能支撑形成一个机场足够的流量,不能维持机场的生存。因此谁来评价,这是短期和长远的关系问题。

  这么多年确实存在很多好的规划,怎么让它更好,就一定要因人因地而宜,因时代而宜,因人的理解而宜。虽然评价体系复杂,但是有几个前提一定要清楚。作为政府决策者对公共资源的分配,如果他能保持政府常规的有效运营,比如说符合城市经营的概念,城市政府在这一过程中,使资源更好分配了,从城市经营来讲是一个好的规划。

  反过来从另一方面,在这个规划运行的几年当中,没有造成资源的浪费,而且没有形成社会矛盾,也可以假定它是好的规划。但是往往事与愿违,是因为什么呢?因为很多规划当时理想中认为是好的,但是落实不下去,当造成一大堆债务、矛盾的时候,比如说关系到民生方面的内容,甚至可能引发较严重的社会矛盾。所以,第一个层次要从长远的角度上看,从前后任政府的角度看,会不会造成资源的浪费。第二个层次要从专家和规划师的角度来看,这个规划资源配置在空间上会不会导致未来城市发展出现更多的问题。比如,北京的堵车问题,肯定和原来的规划有关,或者说受到某一项资源短缺的约束。第三个层次,应该衡量社会大众。会不会因为规划造成一系列社会矛盾,影响百姓的生计,甚至生存,使矛盾激化。这些也是对规划评价的标准,这三条标准不是由某一个人,而是需要一段时间来验证的。我们都不是先知先觉,但是有一条,如果在规划制定修订过程中,我们不同的利益主体,不同的精英群体和不同的社会大众都参与到这个过程中,那么,虽然不敢一定说它是个好的规划,但起码使错误降到最低程度,这是我们需要的一个结果。

  石楠:很多时候大家讨论的话题,并不是真正适合公众参与的话题,但是与老百姓关系非常密切的事务可以让公众来讨论。这样可以保证广泛的参与度,另外有很多很切身的体会,包括日常生活当中碰到的出行问题,空气污染问题,价格问题等等涉及民生的具体问题。这些领域在以往的规划过程中,是我们听得不够多的。

  说到更好的规划,我觉得首先牵扯到是谁来说这是一个更好的规划。现在比较流行的是两种情况:一种情况是规划是市长的,这届政府希望做一个规划,不管是5年的,10年的,20年的,或者说是战略研究,是要展现某种宏图大略,某种远大的理想。另外一种情况是规划师的,规划师觉得自己辛辛苦苦做了很多的调查研究,做了很多分析,就是自己的规划,但是我觉得这两个都是错位的。

  规划是谁的?规划应该是市民的规划,是生长在这儿,生活在这儿的老百姓的,不管有没有户口,流动人口也好,固定居住的原居民也好,是他们的规划,这才是最本质的问题。所以评价规划的好或者是不好,除了有各种的政治、经济、技术的因素以外,第一个强调的是谁来评价这个规划。专家可以讲规划是不是经济上可行,是不是符合城市发展的规律,是不是能够结合本地的特点,但有一条最基本的标准,老百姓接受不接受,如果老百姓不接受,不觉得这是我的规划,那么这个规划肯定不是一个好的规划。

  目前这套规划评价的体系必须要改变,现在基本上整个规划的评价体系,从程序的设计,整个审批的过程来讲,基本上百姓没有能够充分发挥公众参与的角色,还是处在一个相对封闭的政治或者说技术的圈以内。虽然我们现在制度上已经有很多的设定和要求,但是目前的操作层面来讲,没有突破。如何从机制上能够让更多的公众参与进来,这可能是我们要做的一个制度设定的最核心的方面。

  案例:在灾后重建过程中,起初汶川水磨镇提出要求是重新恢复当地曾经赖以生存的小水泥、小水电的工厂。但按照功能区要求,在产业布局上这不是合理的安排。为了让当地同意,当时政府就把村干部们带到云南丽江和浙江乌镇去参观,大家参观完了以后觉得很好,认为发展旅游比原来的发展方式好很多。

  石楠:我认为比较成功的公众参与,最重要的就是一定要通过一个平台,来形成政府专家和老百姓的共识。我可以讲一个具体的案例,这个也是前两年建设部得到规划设计一等奖的案例。

  当时,新疆的伊宁南市区要进行改造。这个地方是一个传统的民族聚居地区,相对来说老城区设备不好、能源供应、基础设施条件各方面都不是很好,生活条件的改善是老百姓非常迫切的要求,政府也希望做一些事情。

  但具体怎么做呢?当时政府提出来需要做一个旧城更新改造规划,并找到了中规院。中规院一开始就设计了一个公众参与的方法,整个过程很坎坷,老百姓一开始并不是很信任你,并不想花很多时间扯这些事情,觉得说了也白说,你们也不听。后来中规院通过很多途径跟老百姓沟通,真正把老百姓想要的东西听进去,比如,老百姓最希望要小学,最希望把哪条路修好。至于政府原来想到的,或者是规划师想到的不是中规院最想要考虑的问题,中规院最先要考虑的是从老百姓调查的角度来讲,哪些东西是老百姓最需要的。最后,再把老百姓需要的这些问题再进行梳理,然后列出很明确的清单,再跟政府部门进行沟通。在这个基础之上,再形成一个大家比较一致的认识,也就让公众包括政府有了一个共同目标。所以,最后这个规划得到了各个方面的认可。

  李铁:在灾后重建总结经验的过程中,世界银行和财政部开了一次研讨会,我介绍了有关水磨镇的经验。

  在灾后重建过程中,谈到主体功能区的要求,是对灾区尤其是灾害严重受损地区,提出了产业外盈利的观点。当时这个产业外盈利的观点,受到当地地方政府的一定反对。因为当地政府和当地老百姓长期依赖于小水泥、小水电这些产业,比如说五小,十五小这些工厂都在山里,这次被地震彻底损害。起初,水磨镇提出要求是重新恢复这些小水泥,小水电的工厂。但按照功能区要求,这在产业布局上并不是合理的安排,只是因为它直接关系到村民的利益,关系到村干部的利益,关系到企业家的利益,这是当时我们必须要面对的问题。

  我记得,当时佛山市在对汶川进行援建,他们就用了一个很好的办法解决。因为佛山市当时提出,水磨镇这个地区应该重点放在旅游上,并需要把所有工厂关闭,重点发展农家乐等。但是老百姓不同意,怎么办呢?当时佛山市政府就把水磨镇的乡干部们带到云南丽江和浙江乌镇去参观,实地告诉他们,这些镇的情况,人家为什么会有这么多的游客,旅游能带来什么样的收入,然后镇发展的形态是什么样子,大家参观完了以后觉得很好,认为发展旅游比原来的发展方式好了很多。参观回来后,这些乡干部开始做当地农民的工作,最后一致同意按照佛山援建的方式来重建水磨镇。

  后来,我们也组织很多人去参观水磨镇,那里已经是一个旅游非常兴旺的小镇,无论从景观上,从镇的形态上,从民族风情上以及旅游事业的开展上,都是成功的典范。所以,这个案例体现了中国特色的公众参与形式,考虑到你利益结构的调整,考虑到利益的相关人员,并不是强制通过行政命令贯彻想法,而是让当地老百姓通过因势利导,通过外部因素来考察,来让你看到外面的世界很精彩,回过头再促进你在规划内容的调整,按照正确的发展思路,来解决当地发展实践中的具体问题,这是一个成功的案例。

 

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编辑:ljing
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