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英国城市规划公众参与经验:无门槛重反馈

http://www.chla.com.cn 2011-11-22 来源:中国经济导报 作者:邢海峰 发表评论(0)

  作为工业革命起源地的英国,是最早建立现代民主制度的国家,公众参与在国家政治和社会生活中具有很长的历史和重要的影响。同时,英国也是近现代城市规划理论与实践的发端国家,城市规划的公众参与制度同样在世界上是开展最早的国家,目前已经建立起比较成熟的城市规划公众参与制度。英国城市规划公众参与制度既有西方国家共同的特征,也有着其鲜明的特点,为人们从政治、社会和文化多视角研究公众参与制度提供了典型案例。

  笔者曾经于2009年参加了一项对英国公众参与城市规划制度的考察活动,通过与英国部分城市政府及其规划管理部门的交流,包括旁听和直接参与其中的一些规划公众参与活动,切身感受到目前英国的公众参与已经深深扎根于人们的日常生活和意识当中,是一种非常主动、自觉的参与,并成为英国各级政府政治和管理过程中不可或缺的一个组成部分。经过数百年的洗礼,无论从法律保障、运行机制还是具体操作方法上看,英国的城市规划公众参与都已经发展到较高的层次。

  会议为了吸引上班一族和底层贫民的参加,设定的时间是在下午18点之后且提供晚餐

  人们对于社会生活所形成的态度影响着政治文化制度及正在进行的城市管理活动,同时人们的社会活动也被这些政治文化制度所影响,并决定这些活动的特点和方式。城市规划公众参与制度在英国特有的文化传统浸淫和政治民主制度影响下形成了一些特点和操作办法;这些特点从大的方面勾勒出了英国社会制度的宏观景观,从小的方面体现了其现代民主理论在城市规划领域的具体实践。归结起来,其特点和做法主要有以下四个方面。

  其一,公众参与方式多种多样。为了达到公众参与的实效,英国公众参与一般都有明确的目的,针对不同的目的,采取的公众参与方式也是多种多样,各有不同。如针对不同对象(全体市民、重点利益群体或冲突对立群体)有不同的参与方法:与个体利益不是直接相关的政府宏观决策(如与个人利益不直接相关的总体规划修订),则以征询公众各种意见或建议为其决策提供参考为主,可能通过街头随机调查或在固定场所展示和收集意见;与个人生活紧密的如家居临近地区新建和改建活动,对于预计可能存在利益冲突或激烈反对意见的,则多会采取意见听证、议会辩论等形式;对一些重大的城市建设活动决策,如城市地铁、大桥、大型体育场馆、剧院等重要基础设施、公共设施的建设,则可能采取各种方法的组合,直至采取全民公投等方式。

  为便于公众提意见,规划部门还专门设计了各种各样的信函格式放在网上供公众提意见使用。为保证公众参与的效果,组织者会事先考虑可能什么人和单位对该规划项目感兴趣,并愿意参加规划的讨论,以此来设计更有针对性的公众参与实施方案。

  其二,公众参与过程的开放程度高并充分尊重参与人的意见。我们在肯特市(Kent)参加了一个活动有切身体会。这是一个由当地社区组织举办的城市总体规划(结构规划)修编意见征询会,会议在社区区民活动中心举行,不设定任何门槛,欢迎每个居民参加。作为外国人,我们没有受到任何戒备限制而自由参与到其中,还可以提出自己的意见和见解,与组织者或志愿规划师交流。会议为了吸引上班一族和底层贫民的参加,设定的时间是在下午18点之后且提供晚餐。

  在英国,任何人都可以参加有关城市规划的公众参与活动,公众参与的范围不仅仅限定于建设项目的四邻,一些项目如餐馆、基础设施等项目还必须征询选区议员、为该地区服务的相关组织以及居民委员会等。英国各级政府及其主管部门非常尊重公众的意见,重视对公众意见的及时反馈。如伯明翰市规划局专门设有一个职位负责处理公众投诉的职位;为及时将规划信息告知相关利害人,除了采取贴告示、网络和报纸等方式外,最大量的是以直接寄信的方式通知相关利害关系人和服务于特定地区的非政府组织,2008年一年就发出信函17.2万封,对于一个只有100万人口的城市这是一个相当惊人的数量。

  其三,发达的非政府组织(NGO)成为公众参与的主要组织协调者。非政府组织由于其非赢利性,保证了其价值观的中立,避免因趋利或政治上的偏好带来不公正的行为。NGO扮演的角色一般而言是政府和公众的“共同朋友”,更多时候是给政府提出建设性的意见。

  英国的NGO非常普遍,并且在政府和公众之间发挥了很好的桥梁作用。一方面,政府部门限于人力不足的原因,也愿意把一部分管理内容外包给这些组织,如对于一般市民不太关注的宏观层面的城市规划的意见征求,政府会把民意的调查、收集以及展示等工作外包给有这方面经验的组织;另一方面,由于一般民众对政府信任度普遍偏低,而NGO则可以成为民众较为信任的载体而代表公众与政府进行沟通、协商和谈判等。如英国成立有全国规划援助计划组织(PlanningAid),在规划技术咨询、规划法律建议等方面可以为公众提供技术支持。

  其四,公众参与重实效。英国的公众参与制度经过长期发展,已经从早期的形式化制度发展为更加注重实效的实施性制度,在公众参与过程中,无论是程序的设计还是参与方式方法的运用均是从实效原则出发。从公众参与规划的实效来看,公众参与活动有时可能在表面上延长了决策的时间,影响到短期的管理效率和经济效益;不过从规划最终实施效果和在一个较长的时间维度看,由于是经过充分讨论和征求民意的方案选择,避免了因仓促决策带来缺乏长远和周全考虑的决策失误,因而规划可能更加可行,综合效益最高,并且能够得到民众的支持,因此规划实施的成本可能却是最小的。

  对政府权力的不断限制、权力的多元化和民众参与权利的不断扩大构成了公众参与制度的一条发展主线

  那么英国城市规划公众参与制度和上述特点是如何发展形成的呢?通过考察英国公众参与制度的历史发展轨迹,可以发现对政府权力的不断限制、权力的多元化和民众参与权利的不断扩大构成了其中的一条发展主线。

  一个成熟制度的形成不可能一蹴而就,离不开时代变迁与发展对制度需求的推动。从社会文化的视角来探究影响英国城市规划公众参与制度形成和发展的因素,大致有英国国民文化精神(如传统文化、国民性格及其政治心态)、民主政治制度和市民社会实践等三个主要方面。

  其中,追求自由的传统文化精神作为英国历史文化长期发展积淀的结果,它是公众积极参与社会政治活动的文化基因,对于公众参与能力的养成具有不可忽视的重大影响,成为全社会公民主动参与城市规划的文化精神源头;以理性竞争和渐进改革为推进方式,既保证了英国政治真正实现了民主,同时又没有导致严重的政治动荡,切实保证了政府在政治管理和社会服务过程中的效能和公平。民主化的政治制度是公众参与制度建立的基础,失之则一切公众参与都将流于表面化而不会有多少实际意义,民主政治为公众维护自身和公共利益提供了制度可能。市民社会实践则是公众参与制度不断发展的推动力。

  上述三者在英国长期社会历史演进过程中互为作用,彼此影响,既是英国现代民主政治社会的标志,也是英国城市规划公众参与的基本推动力量。

  (作者系住房和城乡建设部城乡规划管理中心高级规划师)

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编辑:ljing
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