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“城中村”改造:给市场机制一个角色

http://www.chla.com.cn 2011-10-18 来源:中国建设报 作者:梁红雨 发表评论(0)

  在城市化的洪流过后,一个个“城中村”碍眼地点缀在繁华的城市中,安全、环境问题不断涌现,“城中村”改造运动随之而起。2010年北京市政府工作报告中明确提出:“加快城乡接合部改革发展,总结推广北坞村、大望京村和旧宫镇的成功经验,整体启动50个重点村的城乡一体化建设。”然而,由于“城中村”一般地处市区,相关各方在后期利益驱动下,往往坐地要价,导致改造的资金压力巨大,仅靠政府投资难以维持,需要适时引入市场机制,将村庄改造的现实成本和预期价值作为一个整体来评估,解决城中村的资金困局。

  资金严重制约“城中村”改造

  “城中村”改造面临的问题很多,如城乡一体化、农转居、资产产权、流动人口管理等等,总体来看,大部分属于政策可以解决的范畴,只有改造资金是无法单纯依靠政策或政府出资就能解决的。初步估算,北京市50个重点挂账村平均每个投资高达40亿元,北京目前挂账村还有230个,简单计算总投资已近万亿元,这还只是存量数据(没有计算持续城市化带来的不断新增的“城中村”)。这种情况在其他城市也很普遍,如昆明市主城城中村改造名单中明确的数量就高达335个。

  传统的银行贷款融资难以维持

  面对城中村改造巨大的资金需求,实施改造的主体往往通过向银行贷款的方式来筹集资金(北京市的城中村改造由北京市土地整理储备中心承担得较多)。但这种不改变融资主体,而仅仅寄希望于拓宽融资渠道的方式并不能解决根本问题,甚至还会带来综合成本的再一次提高。

  在实际操作中,土地一级开发贷款的期限一般仅为两年,在两年中还需要分期偿还贷款本息,这和“城中村”改造的生命周期并不吻合,因为即便是最乐观的估计,从村庄改造完成到土地出让实现一般需要2~3年的时间。

  从宏观环境看,国发19号文出台至今,国内的金融环境也不容乐观,不断收紧的金融政策,越来越谨慎放贷的银行,让“城中村”改造资金之路越走越难。

  引入市场机制破解资金困局

  “城中村”改造主要是将村民整体搬迁上楼,其他村庄集体土地按照规划进行土地一级开发,然后“招标、拍卖、挂牌”上市。传统运作方式下,一般由土地储备中心或地方政府投融资平台进行土地一级开发,负责投资融资,村民和村集体按照相关的征地拆迁政策获得短期的巨额资金补偿,土地储备后按照相关政策上市供应,开发商按照规划要求进行二级开发。此种方式下,一是无法将村庄的短期成本和长期价值进行统筹,导致前期资金压力集中,而改造的效益主要体现在后期土地供应和房地产开发上;二是多方利益难以统筹实现最大化,“城中村”改造主要涉及村民和村集体、国有土地储备主管部门、开发商3个主体,在无法统筹的条件下,各主体利益无法统一,村民因无法享受后期土地升值收益,偏向于不断加大短期征地拆迁补偿的要求;国土部门只能按照政策行事,无法帮助村民实现长短期利益的兼顾;开发商从二级开发介入需追求地产开发的利润,亦无法顾及到村民利益。

  在2004年“8·31”大限之前,通州区杨庄村在村庄改造过程中就尝试采用了与开发商合作的模式。村民放弃部分短期利益,与社会投资人合作,以期享受未来土地价值的增值收益;社会投资人介入村庄改造,并通过与村集体合作的方式获得优先进行后期开发的机会。目前看,杨庄村村集体经济组织非常富裕,村民获得的经济回报和保障也很多,当地的违章建筑、社会治安的问题也较少。虽然杨庄村的案例具有不可复制性,但从效果上看,市场机制的引入有效地将未来地产开发的土地价值与前期的改造成本统筹在一起,有利于实现各方利益的均衡和目标的统一。

  深圳市一直是国内政策创新的领头羊,在“城中村”改造方面也不落人后,出台了城市更新机制,主要是鼓励社会投资的参与,在圈定的“城中村”改造中,设定一些基本原则,比如必须配套的服务设施等,其他的交由社会投资人和村民村集体去设计和实施。

  可见,适时引入市场机制不失为解决“城中村”改造资金困局的一条出路,通过更长周期的投融资平衡来解决现实问题。目前各地都在探索不同的“城中村”改造方式,引入市场化机制还需因地制宜、因时制宜。

 

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编辑:ljing
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