(一)复杂系统的决策与系统思考

　　对于复杂的城市规划和建设系统问题，凭经验，在短时间内，作即席的拍板，难免挂一漏万。

　　正如万里同志说过：“更重要的是，对复杂的经济现象和社会现象进行系统的、多层次的观察分析，并从它的互相联系，互相影响中作综合研究……过去凭个别事例，不作定量分析，就对重大问题作出判断，是吃过很多苦头的。因此应当排除决策的个人色彩，感情色彩，应实现决策的理性化。”

　　(二)科学决策的前提是调查、分析和研究

　　铜陵港选址北京市绿化隔离地区政策

　　(三)现代科学的决策必须是建立谋断分离的机制

　　知识的膨胀，信息的爆炸，一个人要做到既多谋又善断则非常之困难，甚至是不可能的，唯一的办法就是建立大脑系统，以集体的智慧来应对复杂的大系统问题。

　　建立科学的决策机制，就是要建成高效的大脑系统。有效的系统，系统内部一定是有结构的，即谋与断分离的结构。(1962年加勒比海危机，肯尼迪和兰德公司)

　　“谋者”利用各种手段和渠道，收集各方面有关信息，再去伪存真，由此及彼的综合分析基础上，提出可能的备选方案，并说明各备选方案的利弊长短，提供决策者的决策。这很像战时的参谋长领导一班参谋及侦察兵。

　　“断者”根据“谋者”提出的备选方案，从更高层次上，通观全局，判断利弊进行决策。

　　通常大致有两种类型的决策者，一是风险型，敢冒风险，成则大胜，败则后果严峻，二是保守型(稳妥型)，不求大盈，但求不亏。也就是在决策机制中，决策者的素质是不容否认的作用。

　　谋与断之间是有区别的。谋者往往由于其视野多偏重于技术、经济层面的考虑；断者则更综合从政治、社会等更高层面综合更大范围去考虑问题，所做的决策有时并非与谋者推荐的“最优方案”，这是正常的，绝不能简单认为不尊重科学，更难说是不尊重知识分子。

　　善于听取意见，经过自己的综合判断，在众议成林中，敢做决断。在这意义上决策者应当多谋善断，这是在健全的谋断决策机制基础上，在一个决策过程中的最终的拍板罢了。(鲁迅爷孙抬驴故事的启示)

　　这种谋断分离的决策机制要在制度上得到保证。（深圳规划委员会例）

　　(四)以对象为导向建立城市规划管理体制

　　这首先就是要松绑，责负权及，也就是职责范围内想做的事，基本上应有权去办。这就要求在体制改革重组中，必须将注意力集中于任务、职责范围的科学界定。

　　条块问题的解决，不是简单的以条为主，还是以块为主，或条块结合能决策的，而应当研究管理对象特性，界定管理对象的内容和职责范围，才能确立其体制和机构。原则是责负权及，少“婆婆管”，少“办外交”。

　　城市是个复杂的巨型系统，它必定存在着等级结构，因此城市管理必须分级。

　　分级管理和管理权下放是有本质区别的，分级管理关键是下级应向上级负责，而上级要对下级的管理实行监督；规划管理权的下放则是意味着由下级负责，规划管理主要是向同级政府负责，同级政府对规划管理实行领导与监督，事实证明这种分级管理、权力下放，往往造成为局部利益而牺牲整体利益的后果。

　　总之，条块问题是体制改革中的关键，应以管理对象为导向，确立相应的体制。根据建设管理领域的特点，越高层次的子系统，越要制定宏观的政策和发展规划，推进科学技术的进步，因其专业性较强，所以应以“条”为主。而“条”间的协调是非日常性的，是周期性、阶段性的，这应由上级领导负责条间的协调。而低层次的子系统的管理对象则具有明显的属地特征，协调则是日常性的，所以应以块为主。各条“干线穿一孔”，要“落地”就必须以块为主，来组织管理才能有效克服推诱、扯皮，而实现高效化。

　　(五)健全规划管理制度

　　加拿大温哥华市规划局对城市设计项目审批流程图

　　(六)经营城市

　　建设城市实现规划目标就必须经营管理今天的城市。在计划经济体制下，城市的资源由国家统一配置，生产由国家统一调度，财政由国家统一分配，人才由国家统一培养，城市的公共物品、公共服务和社会福利供给也均由国家统一承担。政府只有建设管理城市，没有经营管理城市概念。城市建设强调城市基础设施的福利性、公益性；重视建设，忽视经营，政府只是把自己看作城市建设和投入的主体，而不是经营的主体；把城市作为单纯的投入对象没有当作可供开发利用的巨大资源。在向市场经济体制转变中，政府的职能随着转变。

　　同时，政府应利用由国家垄断的公共资源，如土地、水等对市场实行宏观控制，从包揽一切的全能政府，变为有限政府，许多事务从政府内部管理转为外部的市场运作。但城市的公共物品、公共服务和社会福利供给仍然是政府的主要责任调控。城市经营的主体是城市政府，客体是城市资产，城市经营既有政府行为，又有市场行为。

　　市场是有缺陷的，因为市场的外部效应，私人利益和社会效益往往不一致，可能导致环境恶化、交通阻塞等城市不经济现象，由于公共产品具有消费的非竞争性，因此市场不会主动提供社会的公共产品，而且还要保证服务水平的提高和社会的基本公平，例如向困难群体提供公共产品，通过社会再分配等，弥补市场经济的自发缺陷。

　　1、概念

　　“经营城市”的概念从本质上讲就是把市场经济中的经营理念、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设中，全面归集和盘活城市资产，促进城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设资金来源。其根本的目的是提升城市功能和可持续发展，增强城市的综合竞争能力。防止为急功近利和部门利益而牺牲长远和全局利益。

　　经营城市是向市场经济转变产生的一种新的政府管理模式，但还不成型，还在探索中。它所包括的许多内容不少是超出了城市规划学科范围，许多是属于经济学、公共行政学的领域。

　　2、城市资产/资本经营

　　资产是能给所有者或控制者带来利益的一切有形的(城市士地、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等)和无形的(开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等)、劳动的和非劳动的资产的总称。

　　资本是资产的价值形态，有货币、金融、实物资本。经营资本是高级经营活动，以少量资金控制更多资本作进一步投资，如贷款、发股票、发债券、融资租赁、商业信用、并购与重组等。

　　经营方式有承包制、股份制、租赁制、合资合作制、集团经营、兼并经营等。

　　3、经营主要做法

　　(1)城市最大的资产是土地，控制土地一级市场，调节土地投放量，“土地增值归公”(政策——体制创新)。运用规划手段增大高价土地(加大路网密度——技术创新)。

　　(2)建立土地储备、掌握足够的直接控制的土地资源(预征)、通过土地出让招标、拍卖制度，土地有偿使用，增加土地收益。

　　(3)采取特许方式，转让路、桥、给排水、污水处理、燃气等基础设施的经营权，吸引资金。

　　(4)把城镇交通、供水、燃气、热力和污水处理等公用事业从政府职能中剥离出来，组建国有资产经营有限公司，以法人身份独立参与市场竞争，发挥城市基础设施的潜能。

　　(5)成立城建投资开发总公司，对城建资金进行归集和管理，通过参与城建项目投资、管理和开发经营，滚动发展。

　　(6)盘活和优化现有城市基础设施的存量资产，将资产转让、入股、拍卖、使用权转变、经营权转让等方式吸引资金，进行资产运作。城市公共客运交通，通过出让交通线路经营权，吸引社会资金参与经营，出租汽车通过竟标取得经营权。

　　(7)对城市的开发权、使用权、广告权、冠名权、转让经营权等无形资产进行招标拍卖，发挥无形资产的效益。

　　(8)采用BOT方式建设经营城市基础设施(道路、供水、排水、供气、供热、公交、园林绿化、公共厕所、污水处理、垃圾处理等)实行社会招标。

　　(9)大型城市基础设施项目通过发行股票、债券方式进行融资。

　　总之，把政府职能转移到经济调节、社会管理、公共服务上来，调动企业、社会组织、个人参与城市建设的积极性。政府应制定政策、法规等为规范市场，创造公平竞争的环境。（作者系同济大学教授、博导）