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香港的启示:科学规划是城市发展的关键

http://www.chla.com.cn 2011-09-19 来源:中国建筑新闻网 作者:程结林 发表评论(0)

    香港是一个陆地面积只有1078平方公里,却拥有700万人口的国际大都会,是国际上重要的金融中心、航运中心、贸易中心,被誉为东方之珠。通过对香港的城市发展,特别是城市规划的学习考察,其城市规划令人印象深刻,受到了很大的启示。

  一、香港依法科学规划城市的成功经验

  香港城市规划特色鲜明,前瞻性、配套性、权威性和指导性很强,突出体现在以下四个方面:

  (一)城市规划理念超前,功能分区定位明确。香港在城市规划中坚持可持续发展理念、生态理念、公众参与理念和集体“回忆”四大理念。规划上高度重视可持续发展,到目前为止,香港仅开发总土地面积的23.7%,灌丛、草地、湿地预留达66%,力求以更少的资源满足更多的需要,给子孙后代留下了可持续发展的空间。注重将生态理念体现在城市规划中,其生态保育地区达到了全港面积的四成,未建设土地基本上是规划的郊野公园。同时倡导节能的建筑设计和运作,使香港成为一个生态宜人、节能环保的城市。

  (二)城市规划法制健全,法定程序严格。以法定规,是香港城市规划的一大特色。香港是世界上城市规划种类最齐全的城市之一。城市规划法规完善,且注重细节,实际操作性强,规划执行和管理中几乎发生的任何问题均能在法律条文上找到答案。在香港,城市规划法规严格按照程序制定,城市规划委员会由官方及非官方成员组成,既代表了政府意志,又体现了市民意愿。

  (三)城市规划管理严格,协作机制完善。香港城市规划管理非常严格,城市规划一经制定,即具有法律效力,作为一条红线,未经法定程序任何单位和个人不得擅自变更,必须严格执行,否则属犯罪,将追究刑事责任,充分体现了规划的严肃性和权威性。对重大规划调整、重大项目选址、重点建筑设计,城市规划委员会均进行严格审议。香港城市规划管理严格还突出表现在执法部门的紧密配合,协作机制完善上。实行警署、行政执法、法院一体化协同机制,一旦发现相关违规违法行为,执法部门立即向当事人发出传票,由法院审理和做出裁决,而且相关裁决95%以上都能得到执行,这一机制提高了管治力度,执法和管理效率极高。

  (四)城市规划统揽全局,龙头作用突出。香港城市总体规划编制充分体现了前瞻性和系统性,紧密与经济社会发展规划、土地利用总体规划、空间发展规划相衔接,在编制近期城市建设总规的同时,编制了城市各组团区的分区规划和控制性详规,编制好道路、生态、水系、基础设施、公共服务设施、地下空间等专项规划。并以城市总体规划指导分区规划、控制性详规和专项规划的编制,对城市发展的空间布局、土地利用、重大基础设施建设起到综合部署和统筹安排的“龙头”作用,避免城市建设管理的随意性和盲目性。

  二、   香港城市规划给内地城市规划的启示

  香港城市规划的成功经验,给我们很多启示,内地城市在法规建设上应进一步强化前瞻性、配套性、权威性和指导性。

  (一)突出城市规划的前瞻性,正确处理长远发展与近期目标的关系。香港城市规划确定的远景目标和近期目标非常明确,前瞻性强,分区规划详实,并有具体的违例发展的管制条例。一是不同时期应确定不同的目标。城市发展目标主要分为经济发展目标、社会发展目标、城市建设目标和环境保护目标等。要正确把握城市现时发展需求与长远功能定位的关系,充分考量城市的政治、经济、文化和历史、地理等实际情况,符合本地发展实际和发展需求,确定近期发展目标。既要为远期发展留有充足的空间,真正为今后的长远发展起到勾画蓝图的作用,又要通过每个阶段目标的实施,最终实现长远目标。二是目标的确定要体现科学性和民主性。战略目标的魅力在于前瞻性和科学性。城市发展战略目标是关系经济社会长远发展和社会公共利益的重大决策。一要充分调查研究,提出科学依据。二要充分咨询论证,提高社会参与度。三要坚持集体决策,在领导班子内部形成一致意见。这样就使战略目标的制定过程,成了统一思想,凝聚人心的过程,从而实现“慢决策、快执行”的效果。三是目标的确定要体现系统性和阶段性。制定城市发展战略目标时要统筹兼顾,加强各类目标间的衔接和协调,明确不同时期的工作重点。发展战略目标应近、中、远期相结合,将远期目标分解成中期和近期发展目标。不同发展战略目标的实现时间应有错落之分。要体现不同时期的发展重点,使有限资源得到合理配置,形成发展合力。这样才能做到事半功倍,实现城市的可持续发展。四是目标的确定应有发展路径和保障措施。在制定目标时,应当考虑用什么手段、什么措施、什么方法来达到这个目标,使战略目标建立在扎实的基础之上。要综合考虑诸多因素,有针对性地条条相对应的提出一些具体的计划、措施和手段;要统筹考虑目标与措施,力求一举多得。运用系统论和运筹学的思维和方法,将各种问题、目标联系起来,寻找一举多得的战略措施链环,使一个措施同时应对和治理多个问题,指向两个甚至多个战略目标,实现投入的最小化、目标的最大化。

  (二)突出城市规划的配套性,正确处理个人利益与公众利益的关系。香港的城市规划能够得以依法落实的一个重要原因,就是建立健全了一整套与之相配套的土地利用、空间概念、生态保护等体系,实现个人利益和公共利益的协调统一。一是政府应发挥维护公众利益与个人利益的关键作用。政府正确使用行政特权是维护公共利益又同时保护公民私有产权和利益的关键,编制城市规划,应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则,加强对土地开发利用的管制,加强对公益设施、配套设施、市政基础设施建设和地下空间利用的引导,切实落实生态环境资源保护和历史文化遗产保护的具体要求。二是力求公众利益与个人利益的相互协调。城市发展是一个符合大多数居民利益的事情,但在这样的过程中,必将会涉及到公共利益和个人利益的矛盾。要实现两者的协调统一,关键在公平、公开、公正的公众参与权和知情权。完善的公众参与程序应当具有公开性,落实到城市规划实践中就是推行政务公开,实现以权利制约权力。三是完善规划实施中的利益保障体系。城市规划中,公共利益的实现有时需要通过强制规划、征收、征用等特殊行政措施实现,这些措施会严重影响到公民的基本权利和个人利益。要健全法制,依法征用、依法补偿,提高执法人员的法律意识,实现依法行政。要加强科学发展观的教育,让群众意识在发展过程中维护公共利益的合理性、必要性和必然性,减少社会矛盾。要有比较专业化和独立的仲裁机构,对城市发展的规划、公私利益的兼顾等进行监督和制衡。

  (三)突出城市规划的权威性,正确处理以人为本与严格管理的关系。香港的城市规划制定有严密的法律程序,规划制定后,具有非常强的指导性和权威性。学习香港经验,一要严格管理,维护规划的权威性。树立“三分建设、七分管理”的理念,按照“一盘棋,管到底,规范化”的思路创新体制,进一步实现从重突击到重长效、从重单一到重综合、从重载体到重机制的转变;规划中属同一类的业务,均由一个部门集中管理,减少中间交叉扯皮的情况,提高办事效率;确需由几个部门共同管理的业务要分清主辅关系,明确业务接口;对一些长期扯皮、难以划清的业务归并到一个部门,以减少部门之间的摩擦。并相对应地拟订一系列的激励办法、监督制度及责任追究措施,以保障各部门能切实履职;二要以人为本,体现社会的和谐性。要不断加强规划执法队伍建设,完善管理制度,在推进执法协调工作中,按照“责权明确、分工科学、协调配合、运行有序、上下联动、内外协助”思路,建立规划、土地、建设、环保、工商、公安、法院等管理部门之间配合顺畅、反应迅速、保障有力的联动机制和信息共享制度,不断提高管理的效率。同时,要注重调动全社会的力量支持与帮助执法工作,共同构建和谐、文明、守法的城市规划管理体系。

  (四)突出城市规划的指导性,正确处理宏观指导与微观操作的关系。城市的发展必须遵循以规为纲,所有的城市建设都必须符合规划的要求,这样才能确保规划对城市发展的指导性。一是切实把握好规划、建设、管理的关系。香港城市总规确定后,根据城市的实际情况,还制定了详实的分区规划和控制性详规,将全港划分为若干个分区,这样不但增强了总规对分区规划的宏观指导性,又便于分区规划的微观实施。内地城市出现的总规对城市建设的失控、城乡结合部规划的缺失、分区规划与总规脱节、分区之间不协调等现象,都是由于没有处理好宏观指导与微观操作的关系造成的。从规划与建设、管理的关系看,规划既要有指导性,又要有合理的弹性。二是正确把握好政府、市场、企业的关系。在市场经济条件下,既要继续加强政府行政管理这只“看得见的手”,从宏观上引导城市发展,又要按照市场化的原则,把市场机制引入城市管理,更多地微观上支持鼓励企业用市场经济手段解决城市管理问题。事实证明,市场化是城市现代化管理的有效形式和发展方向。内地城市要善于借鉴香港的城市管理经验,用市场的观点、产业的观点来推动和促进城市管理事业的发展,实现政企分开。

 

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编辑:joe
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