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探索城市融资的创新之路

http://www.chla.com.cn 2011-09-14 来源:中国建设报 作者:彭松 孙亚军 许旻熙 发表评论(0)

  随着我国市政公用行业市场化的深入推广,一座污水处理厂项目拿出来做特许权经营,已是业内较为司空见惯的事情。那么,一个城市的可经营性资源能不能整体拿出来做特许权经营呢?

  提出这个问题的目的在于提高公用设施的专业化管理水平,降低政府管理成本,拓宽政府收入来源。一个城市的可经营性资源整体拿出来做特许权经营,在当前政策环境下,也是解决单一项目融资困难的选择之一。目前国内已经出现了一些试验,如邛崃新城、佛山等地。

  邛崃新城在国内首次提出C-BOT,即“城市—建设—运营—移交”的开发模式,邛崃市政府委托企业对新城以BOT形式建设经营50年。企业负责城市新区基础设施建设,作为回报,城市新区公共事业特许经营权和部分经营性项目(包括土地)的收益权归企业所有。邛崃新城开发模式后来的失败,一部分原因是由于出现了政策变化,企业不能从土地经营与特许经营权的转让上获得增值回报;另一方面也与政府监管缺位导致城镇开发公共目标和开发商利益之间的冲突未能有效解决有关。

  佛山是国内最早将城市资源明确界定为“可经营项目”、“非经营项目”与“准经营项目”的城市,通过明确各类项目不同的投资主体和管理方式,在城市可经营项目投资多元化、市场化方面走在了全国前列,为全国城市基础设施和市政公用事业改革提供了很好的经验。

  从城市建设管理的角度来看,一个城市的可经营性资源整体拿出来做特许权经营有其前提条件。

  首先,转变政府职能,建设服务型政府已经成为现阶段我国行政体制改革的共识。按照政府、企业、市场、社会的不同功能定位,进一步合理、明晰地界定政府职能和权限,加快推进政企分开、政事分开、政资分开,真正把属于企业、市场、社会的权力交给企业、市场、社会。政府从直接投资项目等纷繁复杂的事务中解脱出来,作为公共权力行使者、政策措施制定者、经济活动管理者、国有资产代表者、改革创新组织者,集中精力履行其宏观调控、政策引导、民生保障、监督管理等方面的核心职能。

  其次,市场主体参与城市运行,与政府共同管理部分城市业务已经有了诸多实践,国家也出台了相关鼓励政策,建立起了比较完善的市场规则。2010年国务院颁布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》,鼓励和支持民间资本进入法律法规未明确禁止的一切产业和领域。随着公私合营模式不断发展成熟,其具体的合作方式也逐渐多样化,如服务外包、管理外包、租赁、特许权经营、BOT/BOO、剥离等。这些方式已经基本成熟并在各地有丰富的市场实践,同时也建立了完善的市场规则:对产权、经营和维护主体、投资人、商业风险、合同期限等均有明确的规定。

  最后,城市运营管理行业逐渐成熟。城市运行各个领域逐渐形成了市场规则清晰的行业,出现了一批优秀的市场主体。以水务、垃圾处理及综合利用、基础设施建设(高速公路、道路、桥梁)和园林绿化为例,在沪深股市上市公司分别达到19家、10家、19家和5家。此外,一些大型建筑施工企业、本地融资平台也加入到城市的土地开发过程中,逐步进入城市运行相关行业,为城市运行市场化提供了丰富的选择空间和竞争机制引入的可能。

  正是由于有这样的土壤,国内部分城市的管理者开始产生新思路,有的已经开始或者计划付诸实践。结合多年的城市建设和管理咨询经验,笔者认为在探索中需要重点关注以下问题。

  一是资源选择问题。城市可经营资源涉及到不同的行业、不同的管理部门、不同的城市,还有各自的特色资源。如何选择城市资源进行资产打包?如何处理行业管理和产业链条划分问题?如何挖掘潜力、合理搭配市场价值不同的各类资源?如何设计恰当的市场化模式?这些都是资源选择中需要回答的问题。

  二是市场空间问题。由于其规模、复杂程度等远高于单一公用设施的特许权经营,前期市场研究需要详细论证城市资产包的市场吸引力和规模敏感性,以及潜在的投资主体实力等。

  三是竞争与垄断的问题。特许权经营的内涵是“用获得市场所进行的竞争来代替市场内的竞争,以较好地处理规模经济和竞争的关系”(德姆塞茨)。因此,在准入环节要通过公开的程序和公正的规则来鼓励充分竞争,避免在打破旧的垄断的同时形成新的垄断,防止腐败和权力寻租。另外,对于特许权经营来说,并非意味着市场的完全放开,参与公共事业经营的市场主体,还是相对较少,因此也必须警惕公共事业特许权经营后的新垄断。

  四是监管和风险控制问题。一般而言,私人部门参与公共事务的治理都具有逐利的本能,特许权经营过程中存在质量、安全、设施资金、成本、技术等方面的问题和风险,政府加强对运营过程的监管是必不可少的。但是政府的监管行为也必须是有限度的,过度的监管会使私人部门的投资者丧失投资公共事务的动力。

  在目前政府财政和国内银行贷款受限的情况下,城市公用事业应该努力寻找适合民间资本、境外资本介入的融资渠道。将一个城市的可经营性资源整体拿出来做特许权经营,作为市政公用设施特许权经营的“集大成者”,在探索城市建设投资主体多元化、市场化方面有条件发挥更大的作用,不妨谨慎设计,大胆实践,开创一条城市融资的创新之路。

 

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编辑:ljing
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