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许正中:详解全国主体功能区战略规划

http://www.chla.com.cn 2011-08-24 来源:中国经济网 作者: 发表评论(0)

  作者简介:科技部国家区域经济规划委托项目首席科学家、国家行政学院教授。

  2010年底,我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》出台。《规划》明确我国将构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局,在优化提升东部沿海城市群的基础上,在中西部一些资源环境承载能力较好的区域,培育形成一批新的城市群。

  我国过去在国土资源规划中存在哪些问题?新规划将如何来深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措?将如何推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局?

  空间单元过大,发展不应齐头并进

  几千年来,我国的国土开发都是以农业为主,即使近代工业化有了较大发展,但实际全国发展并不平衡。按照以往的规划,从政策上将全国划分为东北老工业基地、中部地区、东部沿海地区和西部地区四个经济板块。但是按照这样的空间划分,在制定并实施政策的时候,“空间单元”太大,而且不具有差异性。比如西部12个省,四川的条件和西藏的条件是完全不同的,又比如内蒙古,东西幅度几千公里,条件几乎不完全一样,要给予这些地区同样的政策是不合适的,这是空间单元的问题。

  另外,全国各地的发展也是齐头并进,区域缺乏核心,齐头并进就等于什么也没有抓,没有差异化、没有特色。从世界经济发展规律看,大约60%多的人生活在离海岸线一百公里以内,而这样的大城市群支撑着一半以上的GDP.虽然我国近几年的经济增长极使一些地区的经济有了较快发展,但是带动作用和辐射作用还没有发挥。目前,我国以省为单位进行规划,各省、市、乡、县都发展经济,齐头并进,却无法实现良好的效果。

  主体功能区是根据资源、环境、气候、人口等对中国的国土重新进行规划。从整个人类的发展过程来看,中国经历了从农业社会向工业社会和城市社会的转型。农业社会是以土地作为最重要的生产资源,而随着知识经济和工业经济的发展,土地的作用明显降低,在每一块土地上都承载人口、经济和环境已经变得不可能。特别是改革开放30年来,追赶型工业化的发展模式导致了资源环境大量的浪费。基于可持续发展的角度,必须要提出一种新的发展方式,减少对资源环境的破坏。

  于是,主体功能区的概念被提出,它是根据资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力,把整个国土划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。优化开发区主要是指长三角城市群、珠三角城市群、环渤海城市群等,这些地区规模性开发强度已经很大,深圳达到40%多,北京也有20%多,而日本、荷兰的开发强度是百分之十几,英国仅有6%.而这三个城市群的面积占国土的14%,人口也占14%,GDP却占了将近40%.这些地区的开发强度过大,需要优化结构发展。

  重点开发区要解决的是增长的问题,规划以中西部为主划分了十大城市群,这些地区具有一定的经济基础,资源环境承载力较强,发展潜力较大,可以承接禁止开发区转移来的人口,有条件聚集发展经济。限制开发区是资源环境承载力较弱、不适宜进行大规模开发的地区,一方面要集约化,另一方面又要提供农产品(000061)和生态产品,既要调节生态,又要提供产品、保障人居。禁止开发区并不是禁止发展,而是需要保护的自然保护区,比如三江源水源地、历史文化遗产、森林公园、世界地质公园等。

  按照过去的发展思路,表面看我们已经走出了短缺经济,但当发展到一定程度时却会突然发现,我们各方面的资源都存在短缺现象。过去的发展方式已经不能再适应可持续发展的要求,由空间规划代替时间规划,以空间为主进行时序开发,这是基于承载力和可持续发展的必然。

  “主体功能区”的“主体”可以有主有次

  主体功能区的主体,就是要有主有次。在优化开发区里也要限制或禁止发展。就像芝加哥,在建市之初沿着密西根湖放了很大的一片作为绿地,千禧公园就在这里。纽约也有一个中央公园是禁止开发、受法律保护的。而寸土寸金的曼哈顿华人街只有1平方公里,就安排就业40万人,容纳了2000多家世界级的金融机构,300多家世界500强总部,对世界GDP的增长有很大影响。即使是这么密集开发的地方也有限制、有禁止、有优化的。同样,禁止开发区也不是完全禁止的,也可以根据具体情况开发一些适宜的旅游资源。而限制开发区又分为两部分,一部分是适宜发展农业的农产品主产区,在该地区有良好的农业发展条件,可以大力提高农业发展水平,而另一部分是重点生态功能区,自然资源承载力薄弱,不适宜大规模发展工业化和城镇化,可以适当增加生态农业的发展。

  因此,主体功能区中四类功能区的划分并不是绝对的,而是有主有次、相互包容、相互协调、共同发展的。而主体功能区规划的推行一定要上升为国家的意志,法律的刚性,这样才能解决危机。

  跳出资源开发,增加教育投入

  主体功能区并不仅仅是对国土资源严格进行布局,从严格意义上讲,主体功能区的真正推行应该基于简单的概念之上。过去我们认为,一个地方有资源就建资源城市,等资源枯竭了,这个城市就衰亡了,但实际不应该这样去布局。我们要用新的观点看,就是在重点开发区基于能源和资源。而在能源和资源问题之上,还应考虑一个更重要的问题,就是现代经济的主要推动力发生了重大变化,主要在于技术、技能和创业。过去我们认为,没有能源和资源就几乎不可能发展,但现在不是这样,经济双转型不仅要搞工业化,还要大规模搞城市化和知识化。站在全球的角度之上,在进行规划时不要仅仅基于我们自己的能源和资源,还要跳出资源开发,增加教育投入。比如美国,在此次金融危机以后,立即增加教育的投入,奥巴马第一次在美国总统任内提出,四年向中国派遣10万名留学生,这是财富标志发生了变化。过去我们的财富标志是钢铁,现在的财富标志是知识。我国每年用于购买芯片的外汇比买矿石和原油的外汇还多。所以,在能源和资源开发方面必须要有国际性,要增加对教育的投入,储备知识和技术,在推进主体功能区规划过程中改变原有的能源结构。

  解决梯度转移,找准基准单元

  西部怎么解决梯度转移问题?改革开放30年来,西部也在进行改革开放,在一定程度上有了发展,而在新产业设计方面,有些发明是西部人创造的,却在东部开花结果,因此,传统上一直认为的产业转移是一层层向外转移的概念还有待商榷。这次规划中西部的两个区--重庆的两江经济区,陕西的西咸经济区,再加上滨海新区、浦东新区,这是四个副省级的区域,它们需要进化并不断攀升。两江区和西咸新区是大学最密集的地区,这样的地区如果能率先实现突破,变成知识经济区,问题就解决了,就可以让追随变为引领。要是平面的、梯度的转移,必然是落后的。西咸经济区、两江经济区率先建立以知识经济支撑的高端、高附加值的产业,又是国际化的,这样就把“路径”缩短了。芝加哥现在大部分产业都在做动漫,没有工业和农业了。

  另外,西部落后不落后关键还要看基准单元是什么。现在很多人都把主体功能区细分到县级,县里也要划分优化、重点、限制和禁止。主体功能区的单元划得越小错误越大,不能在三江源地区选一个点进行发展,单元越大合理性越强。主体功能区规划提出的的“四三二”,“二”是中央和省,再细化就是以省为单位布局,不能再细划到县里。在西部,支撑产业的基准人口单元是40万。以现在西部县级的人口数量还达不到基准单元的要求,再进行划分就无法发展,更谈不上聚集化、专业化和城市化了。只有找准基准单元才能找准切入点,再进行城市化和聚集化,才不会走过去先开发再污染再治理的老路。

  实现“三个集约、两个切换”

  主体功能区规划中提到的“两横三纵”指的是城市带和城市群的分布,在“两横三纵”的区域要重点发展,其他地区,尤其是限制开发区和禁止开发区的人要向这里集中。

  由此可以提出“三个集约、两个切换”.三个集约就是人口向中心城市和重点城市转移,土地要集约化,在产业集中的过程中实现人口的集中。并不是每一寸土地都能产生GDP,GDP在全国范围内也不是平均分布的,因此需要向三个集约发展。两个切换,第一指的是农民身份向市民身份的切换,这是尤为重要的,而我国现行的工作做得还不够,现在农村和城市社保差距就是不正确的,社保的差距将导致人口的不流动,宏观政策的变化是现代社会发展导致出现问题的关键中的关键。第二个切换是静态的农业社会向动态的城市社会切换。这两个切换是在很大张力下的思维。

  “三园互动”解决农民向城镇转移的城市化问题

  三园互动是主体功能区与现代开发区的问题。通过对农业主产区的调研可知,农村人均占有的耕地比城市大得多,河南大概有28倍,河北30多倍,内蒙50多倍,耕地越集约就要促使越多的人进城,通过搞新农村建设,用宅基地换楼,把人们集中到楼上,接着再向城市集中,在城市中建安居园,为农村进城的人提供居住保障。随着农民进城,教育水平大大提高,人们获取了更多的知识,就开始利用知识谋求生存,于是建立创业园,1个人创业能带动13个人就业。此次金融危机的爆发导致了2000万人由城市涌回农村,如果把他们集中在中心城镇,鼓励并指导他们创业,由创业又带动就业,从而一系列解决了农民问题。建立了安居园和创业园之后,还要建立培训园,对劳动者进行知识和技术的培训,不断提高劳动者技能,促进产业发展。农民上交土地得到安居房,然后增加技能进行创业,把整个产业进行联动,安居园、创业园、培训园,三者互动解决农民向城镇转移的城市化问题,并且在试点地区已经取得了很好的效果。

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编辑:wenweihua
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