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中国城市化应以大城市发展为主

http://www.chla.com.cn 2011-08-11 来源:中国社会科学报 作者:左正 发表评论(0)

    如果今后新增的城镇人口以特大城市为主(吸收50%以上新增城镇人口),可节约675平方公里土地;反过来,如果以中小城镇为主(也是吸收50%以上新增城镇人口),要多增加1080平方公里用地。

  21世纪是城市的世纪。根据联合国的人口估算,2010年已有52%的世界人口居住在城市。从世界城市化的经验来看,城市化是人口向城市集中的过程,而人口在城市聚集会产生显著的规模经济效应,使私人投资和公共投资的平均成本和边际成本都大幅降低,产生更大的市场和更高的利润。也就是说,城市经济具有典型的规模收益递增和集聚经济的特点。一般而言,城市规模越大,效率就越高。

  世界银行2009年的世界发展报告《重塑世界经济地理》的研究结果显示,在东京、大阪和名古屋这三个日本人口规模最大的城市,每平方公里的经济产出最高。不仅如此,事实上,在美国以及世界上其他工业化发达国家,都存在着类似的规律。如在经济合作与发展组织(OECD)国家中,大城市已越来越成为人们工作、生活的首选地,超过70%的人口生活在以大城市为主导的区域,而且大城市的人口增长率往往高于其他城市的几倍以上。

  中国的人口与土地

  众多的人口对我国本来就不宽裕的土地造成了极大的压力。根据历年《中国城市统计年鉴》中的相关数据,1980年代初全国城市建成区面积约7438平方公里,到2009年已达到38107平方公里,增加了4.1倍多,年均拓展速度达6.1%以上。而且拓展速度呈现逐步加速状态,1980年代城市建成区面积年均增加约600平方公里,1990年代年均增加960平方公里,进入新世纪以来,年均增加多达1741平方公里。如果加上县城和建制镇的建成区面积4.5万多平方公里,我国用于城镇建设的用地已经达到8.3万多平方公里。

  可见,过去30余年来,我国土地城市化速度远快于人口城市化速度,造成的直接后果是城镇建成区人口密度下降。以上述年鉴数据计算,我国城市建成区人口密度已从1980年代初的每平方公里1.92万人下降到2009年的1.02万人,几乎减少了一半,而县城和建制镇建成区的人口密度平均仅5000余人,有的甚至不到3000人。这意味着,我国城市建设用地的集约利用程度在下降,同样的土地面积现在只承载容纳过去一半左右的人口。随着我国城市化进程的深入,要达到中等发达程度平均70%左右的城市化率,将有3亿—4亿农村人口逐渐进入城镇生活居住,按现有城市建成区人口密度估算,就要新增3万—4万平方公里建设用地。

  以“十二五”期间要转为城镇人口的5400余万人为例,按上述人口密度估算,需要新增5400多平方公里用地。而在现实中,特大及大城市人均占地面积只是中小城市和小城镇的2/3至一半左右,根据有关数据整理计算,现行这四类城市的人均占地面积大体上分别约为75、80、90和140平方米。如果今后新增的城镇人口以特大城市为主(吸收50%以上新增城镇人口),可节约675平方公里土地;反过来,如果以中小城镇为主(也是吸收50%以上新增城镇人口),要多增加1080平方公里用地。因此,即使今后五年内我们无法马上提高现行城市建成区的平均人口密度,也应该以特大和大城市发展为主,尽量减少和节约城市建设用地,避免因重点发展中小城市而带来多增加用地的现象。

  中国“大城市病”纯属人为

  首先是规划失误:中心城区低密度。长期以来,我们都强调要“严格限制大城市发展”,而不顾世界城市发展规律,又误解西方大城市规划发展的某些做法,忽略我国人多地少的国情,过度追求“低密度”和“疏解”中心城区人口,在大城市中心区规划布置大片公共绿地和宽阔的道路以及大广场等,追求气派而牺牲了步行交通的便捷,也背离了大城市提高效率的根本宗旨。特别是盲目强调“功能分区”的原则,对中心城区过于强调规划商业活动而限制居住功能,尤其是不少大城市在引进CBD规划概念时,遵循的是传统CBD主要局限于商务功能的理念,但又忽略了传统CBD是在原有城市商业中心自然发展演变的过程,往往把CBD的面积规划得很大,甚至把整个中心城区都等同于CBD,却又限制甚至排斥了中心城区的居住功能,结果加剧了城市内部的通勤压力,造成大城市交通十分不便和拥堵。只有从调整规划入手,以新的理念发展功能复合、土地混合使用的高密度中心城区,才能适应符合我国人多地少国情的城市化发展。

  其次是产业失误:单一化就业追求。我们的大城市产业发展走过不少弯路,先是强调所谓“变消费城市为生产城市”,只搞工业而排斥商业服务业,使得大城市第三产业长期欠账,服务业就业不足,造成生活极大不便。恢复发挥中心城市功能后,又几乎把工业全部迁出城市,导致大量工人下岗。一说发展“现代服务业”,又好像要完全以金融、商务等高端服务业取代传统的商业、生活服务业等,强调引进高端的金融、商务及高科技人才而排斥一般劳动力,加上我们教育政策尤其是高等教育的某些失误,造成不少大城市就业状况无法令人满意。其实随着我国工业化发展逐步进入后期阶段,大城市产业向多元化经济转型是必然趋势,先进制造业、现代服务业、传统服务业以及文化、娱乐、旅游、休闲等多元化与多样化综合的产业形态,集聚于大城市从而能够创造持续的、更多更丰富的就业机会,恰恰是大城市对比中小城市尤其是小城镇发展的优势所在。

  最后是管理失误。我们的城市实际上仍然是行政区划的产物,我们对城市的管理是遵循城市行政级别(副省级市、地级市、县级市等)的管理,而不是按城市的规模、功能、社区进行的管理;在城市内部,基本上是按计划经济时代就有的、以行政等级序列划分的区、街道、居委、居民小组等多个层级,从上而下进行控制的。这已经非常不适应全球化下现代大城市发展管理的需求,居民也基本不再是“单位人”而是“社区人”。必须认识到,现代城市的社会管理是我国大城市发展中的全新课题。

  (作者单位:暨南大学经济学院)

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编辑:wenweihua
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