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中国城市化的问题与解决之道

http://www.chla.com.cn 2011-07-25 来源:财新网 作者:弗农·亨德森 发表评论(0)

   中国近30年来的经济进步,在很大程度上应归功于打破了对劳动力、资本和商品流动的各种限制,促进了城市化进程。经济学理论和国际经验都肯定,城市化对经济增长意义重大,因为制造业和服务业在城市更有效率,同时,城市还是促进创新和发展复杂技能的主要基地。

  因此,中国政府应当推动健康的城市化,城市发展必须基于对基础设施和公共服务的投资。

  应调整城市规模和经济结构

  中国的城市化模式效率不高,包括规模分布不够合理和专业分工不足。中国目前人口规模在100万至1200万的城市的数量不够多,许多地级市的人口规模仅为有效规模的一半。有研究表明,地级市的人口规模如果翻番,有望使单位员工的实际产出增加20%至35%。

  许多城市尽管在制造业上没有什么比较优势,当地企业的经营规模也普遍偏小,却依然对制造业倾注大量心力,而忽略了促进服务业的繁荣。尽管大城市的天然经济基础是服务业,中国的许多大城市却凭借自己的权力和资源,在吸引制造业方面享有不平等的优势。即使这些城市已到达应更多专注于服务业发展的阶段,它们依旧在发掘制造业方面的优势。

  特大城市的天然经济基础,是商业服务业和金融业。但在中国,这些产业虽然增长迅速,规模却依旧较小。广告业等行业最近才从政府控制下解放出来,而法律和金融服务业等依然处于政府的严格管制之中。只有在这些现代服务业得到进一步发展之后,中国才能发展出可以与东京、伦敦和纽约相媲美的超级城市。

  应促进城市有效发展

  当前,中国新城区建设中执行的若干政策,对城市密度产生了消极影响。中国城市的外围区域碎片化现象越来越严重。未纳入城市行政管理的城中村四处延伸,大部分没有户口的农民工都借住在那里。城市周边的建成区又散布在农用土地中间,由于对农业用地转作其他用途有极其严格的配额限制,这些土地的开发很难顺利开展。

  工业企业正在从中心城区迁置到城市周边的新型工业园区,周边新开发的城镇对土地使用密度缺乏重视。限制市内的建筑密度的做法,也降低了土地利用效率,导致城区的平面延伸。此外,土地利用和基础设施建设之间缺乏配合,导致通勤时间和成本上升,土地消耗量超过了必要水平。

  这样的平面蔓延和分割开发现象一旦扎下根来,将很难逆转,由此带来的基础设施建设成本、通勤时间和污染程度的上升,会逐渐吞噬城市的生产率。因此,中国需要将这个问题的解决列入紧急议程,加强产权保护,促进土地市场竞争,改进土地利用规划。

  城市边缘的土地定价是当务之急。目前,城市开发并没有为征用的农用土地负担真实成本,相反,城市政府以低价购买农用土地,大幅加价后卖给开发商,从中获取了大笔利润。这一套利机会恶化了城市蔓延现象。目前,地方政府面临的约束主要来自上级的指示,但这些指示的效果有限。更重要的约束应该是加强农村的产权保护,让农民和村庄获得的补偿能尽可能反映土地的市场价值。

  同时,城市土地市场的效率需要提高。开发商目前通过政府组织的土地出让来获得城市土地,出让方式必须保持公开、透明和公正,让开发商为项目支付包括必要的基础设施在内的真实成本。此外,还应该让工业、商业和住房项目的开发商能够在平等基础上竞价。由此产生更为真实的土地定价,从而制约工业用地的过度开发。更高的土地拍卖价格还可以促使某些工业活动分散到较小的城市,政府应该考虑用税收优惠等财政刺激手段,来鼓励国有企业的土地再开发。

  改善城市规划至关重要。即使那些高度尊重市场规律的国家,也对土地市场制定了规划法规。这些法规限制了地块的用途,规定了建筑的密度。中国目前对土地利用有总体规划(一般称为城市规划方案),但这样的规划需要获得更强的法律效力,或许可以要求通过地方人大的审批。同样重要的是,这些规划应该显示地块的容积率的许可范围,政府可以利用容积率的许可范围将城市发展引导到预定的位置。例如,靠近公共交通枢纽的地段可以允许更高的容积率,以鼓励集约化。

  应改革城市财政和管理制度

  中国的城市过于依赖土地出让作为收入来源,由任期相对短暂的政府官员来负责城市的长期资产(土地)出售,以此维持经常性支出(以及部分资本性支出),这样做等于剥夺了未来的市民从这些资产中获得的收入。

  作为公共财政改革的一部分,土地出让收入应该仅用于资本性支出,长期资产的出售应该与资产的购置相匹配。而且,即使是资本性支出也应该减少对土地出让的依赖,开发其他来源,例如在中央政府或省级政府的严密监督下发行城市债券(若干发展中国家采用了这个办法),或者由中央划拨转移支付。

  对住房和商业房产开征从价房产税将是一大进步。目前,中国的城市财政收入主要来自增值税和营业税以及土地出让收入,它们都鼓励城市吸引产业而不是吸引居民。对住处征收房产税不但有利于增加地方收入,还能鼓励城市接纳更多的居民。同时,对商业地产征收房产税,将更好地反映商业地产需要的交通、排污和电力等公共服务的成本,促使企业节约使用土地和空间。

  房产税将会降低出让土地对潜在买房人的价值,因此,地方政府从土地出让中获得的收入会下降,但是,这将带来经常性财政收入的有利转变,从资产出售收入更多地转向经常性收入。政府还可以将土地出让期限永久化,以此作为对引入房产税的补偿。

  政府官员的激励机制也需要改革。城市政府的主要职责是给市民提供良好的公共服务,并在私人部门投资之外补充恰当的公共基础设施投资。但是,长期以来,中国的市长和其他地方官员的业绩考核依据,并非其所提供的公共服务的质量,而是所在地区的工业增长速度。即使不进行更积极的制度改革,让市长更多地对当地市民负责,中央政府也需要更有创造性地设计对地方官员的适当的激励机制。由于物质基础设施的效果在建成后很容易就能看到,而社会投资的效果需要很长时间才能完全显现,所以还应该鼓励政府官员延长任期。为了实现更恰当的激励,他们的业绩考核还应包含反映长期的财政稳定性的指标。

  最后,很关键的一点,是要允许较小的城市在更平等的基础上同大城市竞争。在目前的体制下,层级较低的城市由层级较高的城市主管。这种层级关系应该改革,使得每个城市,不论其规模大小,都应该在明确规定的若干领域内享有完全的自主权,并让所有的城镇享有相同的税基、税收工具、优惠政策,执行统一的政府间转移机制,以及承担相同的支出责任。当然,规模较小的城市需要更长的时间才能充分利用各种财政工具(如市政债券等),因此在过渡时期,可以靠政府间财政补助的机制设计,使它们能与较大的城市平等竞争。

  作者:弗农·亨德森(Vernon Henderson)为布朗大学经济学和城市研究教授。

 

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编辑:joe
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