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小议城市绿化行政主管部门

http://www.chla.com.cn 2011-07-14 来源:光明网 作者: 发表评论(0)

      城市绿化行政主管部门,是国务院《城市绿化条例》对城市绿化行政主体的规范命名;林业主管部门,是《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)对我国包括国土绿化事务管理的林业行政主体的规范命名。城市绿化行政主管部门之对于林业主管部门,有着怎样的关系和意义呢?

  《城市绿化条例》第七条有着比较复杂的解说,简单的理解是:城市绿化由两个以上的行政主管部门共管,林业行政主管部门(《森林法》中称林业主管部门)管理有关法律、法规规定的绿化工作,城市绿化行政主管部门等管理有关法律、法规规定以外的绿化工作。正常的理解,在城市绿化上,林业行政主管部门应该是主管部门,城市绿化行政主管部门应该是辅管部门或者分支部门。但其接着的规范,城市绿化行政主管部门才是主管部门,林业行政主管部门只是城市之外的(农村的)主管部门。

  我们知道,任何物事都可能存在法律意义上的行政主管部门——这是国家事务管理的需要,也是国家法律完善的需要。但不是任何物事的管理都可以命名行政管理主体的。行政管理机构是按一定的分类习惯或者分类规范,并由法律确定的。城市绿化行政主管部门的命名只是法律上的例外;而且,这种例外是对法律的不尊重。因为林业包括了绿化;因为《森林法》规范的 “领域”也包括了城市和农村;因为《森林法》是比《城市绿化条例》层次高的法律规范。

  《城市绿化条例》在一定的时期,加快了我国城市绿化;城市绿化的发展应该是有他的贡献的。但其对城市绿化行政主管部门的确定,却有诸多的矛盾。

  一是违背我国依法立法的行政立法原则。如在行政主体上,《城市绿化条例》不仅在《森林法》之外,另立炉灶,确立城市绿化行政主管部门;而且,有排除林业主管部门履行城市全部绿化行政管理职能的规范。这是与《森林法》相抵触的。对同一物事,任何法律规范的行政主管部门都只一个,只有我国的绿化事务呈多元化状态,应该也是违背立法原则的。

  二是分割了城市绿化与国土绿化的联系。国土绿化,是《森林法》规范的主要内容,也是必不可少的内容。没有国土绿化规范的森林法,在哪个国家都是不存在的。《城市绿化条例》的立法规范,不是在《森林法》的相应规范下进行的,有与国土绿化概念相分割的现象,也造成了全国大多城市“城市绿化”与国土绿化分割的事实。如城市绿化规划,很少以《森林法》为法律依据的,一般都是以《城市绿化条例》法律依据;林业部门很少参与这类规划,同级绿化委员会有的也似同虚设。

  三是造成了城市绿化行政管理主体的混乱。我国国土绿化行政主管部门,在森林法上没有单独的规范;“国土绿化”与 “保护、培育和合理利用森林资源”,都是纳入林业管理的范畴;因而只规范定名了“林业主管部门”。但很多城市在“林业主管部门”之外,另有城市绿化行政主管部门的设置:有的设置在建设行政主管部门,有的设置在城管,有的是另外的专职机构。近年一些城市又重新调整,把城市绿化行政管理职能归于林业主管部门。

  四是产生了部门之间的矛盾。在城市绿化的方向上,全国绿化委员会与国家林业局在创建全国绿化模范城市和国家森林城市,国家建设行政主管部门在创建国家森林城市。而且,国家建设行政主管部门一而再地在组织诋毁国家森林城市的创建;创建森林城市是“违背科学”,是“犯罪”,都是他们提出的论调。由此可见部门矛盾之深。不知是否是为了避免这些矛盾,一些城市林业主管部门已经沦为了农村林业主管部门。

  我国“组织造林”的单位和部门,《森林法》第二十六条规定的有一些,如“宜林荒山荒地,属于国家所有的,由林业主管部门和其他主管部门组织造林;属于集体所有的,由集体经济组织组织造林”,“铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围,由各有关主管单位因地制宜地组织造林”。但只有林业主管部门是造林绿化的行政主管部门,其他只是造林绿化的责任单位或者部门。城市绿化应该也不例外。不能也没有必要把城市绿化的责任单位或者责任部门添加为城市绿化行政管理单位或者部门。

  我国的林业行业的部门立法应该是国家林业行政主管部门的职能。但国家建设行政主管部门却不断的颁布林业行政规章:如城市古树名木管理办法,城市绿线管理办法,国家园林城市标准等等。甚至林业行业造林绿化单位的资质管理都是建设行政主管部门、城管部门在“代”履行。难怪林业主管部门会沦为农村林业主管部门。只是部门的职能是由法律所规范的赋予的,我们的法律在城市绿化方面又沦为了什么?失职的,没有得到应有的处分;越职的,也没有得到应有的处罚。法律,只是一种象征了。

  《森林法》第十条规定:“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门,主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”林业主管部门理应是城市绿化法律意义上的行政主管部门,只是行政主体在法律上只称林业主管部门。各级林业主管部门在《城市绿化条例》的制约下,该怎样履行自己的职能,才是不失职呢?这是值得我国所有林业主管部门工作人员重视的问题。《城市绿化条例》存在的问题,不只是行政主体问题,如何修改或者废除,值得国务院重视。上述现象的综合,更是值得国家立法机构重视。

 

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编辑:joe
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